鄭永年：中國政治改革的理想路徑－IT工程師數位筆記本

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鄭永年：中國政治改革的理想路徑

2012年06月05日 10:55
來源：鳳凰周刊作者：鄭永年

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內容摘要：在中共十八大即將召開之際，5月13日，人民日報用一個整版回顧中共十六大以來的十年，總結稱，政治體制改革取得重大進展。“繼往”自然是為了“開來”。稍早前，這份中共中央機關報已發出呼聲，寧要“不完美”的改革，不要“不改革”的危機。

重提改革，如今多了一份紀念。2012年，是鄧小平南巡20周年。20年前，“中國下一步該往何處去”籠罩著整個中國。20年后，同樣的困惑再次盤踞于每個國人的心頭。

對現實的確切困惑，并不能轉換為對未來方向的清晰。未來的道路也不會聽命于抽象的設計，它只從面臨的約束條件出發，

作者-鄭永年:中國問題專家，現任新加坡國立大學東亞研究所所長、《國際中國研究雜志》共同主編

通過改革而得到發展，通過發展而達致穩定，而穩定本身又反過來有助于進一步的改革和進一步的發展，這是中國自改革開放以來一直在倡導的良性循環理論。不過近些年來，改革、發展、穩定三者之間似乎進入了一個非良性循環，即無改革、高發展和不穩定。

要破解這個非良性循環，分解式改革的辦法沒有過時。分解式改革的好處是可以把很多在理論上具有意識形態成分的變革，轉換為制度細節和技術問題來處理。這一點在中國尤其重要。

歷史上看，俄羅斯和東歐是綜合式改革，中國則是分解式改革。中國的改革先于蘇聯東歐。中國改革有兩個鮮明特點：一是農村經濟改革先行城市經濟改革隨后；二是持續的分權，主要是中央向地方分權。當時戈爾巴喬夫也是想走這條道路，但在高度集權的體制下蘇聯可惜沒有走通。戈爾巴喬夫因此就只能從政治改革入手，即通過政治動員的方式克服高度集權體制的阻力，這就是蘇聯東歐民主化的起源。民主化一旦發生，社會就會變得激進化，各方面的改革也隨之激進化。大爆炸式改革有利有弊，其成功與否很大程度上取決于：社會主義國家之外是否有全國性質的公民社會和市場經濟的傳統作為新秩序的歷史基礎。這在某些東歐國家是有的，它們的社會主義體系本來就是強加的，但有些國家就沒有，例如蘇聯和中國。

當下中國，理想的改革步驟可分解為三步：先經濟改革，再社會改革，再政治改革。

分解式改革設計并不是要忽視社會體系的關聯性，恰恰相反，分解式改革的動力來自于這種關聯性。當某一領域的改革進入深層次，領域之間的聯動效應就會變得非常明顯。因此面對犬牙交錯的各領域問題，好的分解式改革，都是因勢利導的。例如，用經濟改革的成果作為社會改革的基礎，利用經濟轉型造成的社會問題作為社會改革的動力，這樣改革才能環環相扣，步步為營。

但并沒有任何東西能夠保證改革順著這個次序。如果保障人們社會權利的社會制度建立不起來，基本社會正義得不到實現，那么矛盾就會進一步政治化，政治一旦激進化，就有很多可能性，既可能是導致政治改革甚至民主化，也有可能是政治革命甚至天下大亂。中國現在正處于這樣一個關鍵點上。

維穩靠社會而非政治

社會改革應是當下中國的主體性改革。在經濟改革和政治改革中間插上一個社會改革，并非是拖延、躲避政治改革議題，恰恰是為了未來的政治改革創造制度基礎。社會改革具有承上啟下的作用。

當前中國一邊經濟高速發展，一邊社會的解體也在加速。社會解體表現在各個方面，但最顯著的表現就是近來高漲的社會暴力，尤其是個體化的社會暴力。暴力發生在社會和政府之間、社會和資本之間、社會與社會之間。這些角色之間的暴力已經充塞媒體報道。但這里有兩大趨勢特別值得注意。

第一，分散化的地方資本或者政府的暴力已經導致了社會個體化的暴力。中央政府政令和地方政府各個方面行為的沖突與脫節現象越來越嚴重。在中央三令五申地強調“和諧社會”的同時，地方政府正引發著無窮無盡的矛盾和沖突。地方政府和資本的利益結合體不是導致地方權力的極權（“土皇帝”），就是制造資本的極權（原始形態的資本主義）。同時，以穩定為名義的社會控制（“維穩”），導致社會集體行為在很多場合變得不可能，社會個體不得不訴諸個體暴力來對抗地方權力或者資本。

第二，更為嚴重的是，在暴力背后隱藏著社會對政府和資本的極度不信任。政府部門生活在權力的城堡里面免受市場力量的沖擊，資本有賴于自身財富或者“權力資本”，可以從容應付和消化市場，但普通老百姓面對無情的市場力量則無可逃避。社會和政府、資本之間的不信任度加劇，社會的暴力程度也隨之加劇。同時，當社會失去對政府的信任時，政府治理也很容易失效。無論政府說什么，社會都持懷疑態度；無論政府做什么，都贏得不了社會的認同。社會對政府的不信任又成為政府政策失效的其中一個主要原因，導致一種政府無力和社會不信任的惡性循環。

當前社會出現越來越多的不穩定因素，政府的“維穩”任務顯得格外重要。但無論政府的“維穩”努力有多大，技術手段有多高超，這些都是“外科手術”，只能產生一種機械的外在穩定。并且，“維穩”很有可能走到自己的反面，即“維穩”的努力越大、投入越大，社會越不穩定。這也不難理解。對政府來說，目前的“維穩”不管其內涵如何，其主要表現為經濟和暴力兩種形式。用經濟力量來“維穩”，雖不會激起反抗，但耗資巨大，不可持續。“維穩”的經濟學邏輯就是會鼓勵和激發越來越多的社會力量通過“不穩定”狀態而獲得經濟利益。政府作為掌握國家暴力唯一合法的組織，暴力在“維穩”過程中也始終扮演著不可或缺的作用。當經濟手段不能發揮作用時，暴力就變得不可避免。但歷史經驗表明，使用暴力會導致更多的暴力。當今中國社會存在著的形形色色的針對政府的社會暴力行為已經說明了這個問題。

在任何社會，不能過分夸大政治在社會穩定過程中的作用。如果社會本身不能產生一種基于自身的秩序，那么政治往往是分化社會的力量，從而也是社會不穩定的力量。無論是在民主社會還是在非民主社會，這都是一樣的。西方社會的穩定主要并不是因為民主政治，而是因為存在著龐大的中產階級。因為中產階級龐大，無論哪一個政黨執政，或左或右，都要照顧到中產階級的力量。在很大程度上說，是社會自身，而非政治在維持社會穩定。中產階級之所以是穩定的基礎不僅僅是因為他們需要一個穩定的社會環境來保障他們的財產安全，更是因為他們在遇到新的局面和問題時，往往會理性地思考，不會走極端路線。這也就是中國傳統上所說的“有恒產者有恒心”的道理之所在。

相反，在中間力量弱小的社會，無論是民主政體還是權威政體，社會穩定沒有任何基礎。在中間力量弱小的社會，一般的情形是，各社會群體，經濟上（收入和財富）高度分化，思想意識上高度對立，少有妥協的空間。如果存在民主政體，那么各派政治力量不僅沒有能力整合社會，反而使得社會更為分化，它們各自動員自己的支持力量和其他反對自身的社會力量進行斗爭。政府權威和社會秩序的雙重缺失往往是這些社會的常態。如果存在權威政體，那么社會秩序往往是通過強權甚至暴力來維系的，就是說，社會本身沒有整合自身的能力，只有依靠政治力量。這樣就出現了上面所說的“維穩”局面。而這樣一個社會秩序的可持續性隨時都可以成為問題。

在中產階級缺失的情況下，權勢者（往往是極右派）和貧窮者（其中很多是左派理想主義者）互相“折騰”，造成整體社會的不確定感。中產階級本來就很弱小，處于這樣一種環境中更是深感不安，不斷尋找機會出走，通過各種方式的移民在全世界到處尋求安全的落腳點。

為此，把建設社會中間力量放置于目前中國的“維穩”困境中顯得極具意義。如果沒有堅實的社會基礎，國家和政府方面的任何努力都難以實現和諧社會。

從可持續經濟發展的角度來看，實際上，中國的情況可能比陷入中等收入陷阱的國家還要差一些。在菲律賓、泰國、馬來西亞等國家，很多方面是因為政府不作為。這些國家，政府沒有有效的產業升級政策，導致經濟不能持續發展。到現在為止，這些國家的經濟發展主要是社會（企業界）本身驅動的，呈現出藏富于民的態勢。如果政府的決策得當，就會取得長足的經濟發展。這些國家的政治挑戰在于如何走出低度民主陷阱，就是說現行的民主政治很難產生一個有效政府。但在中國，中國的發展是通過國家動員而取得的，是建立在社會資源的大量消耗上的。

如果社會改革找不到突破口，得不到深化，那么經濟發展有可能甚至比這些已經陷入中等收入陷阱的國家更為困難。

社會改革的突破口

危機既不可避免，也不可怕。中國是一個危機驅動的社會，有了危機才會有進步。

盡管中央政府在大力呼吁社會管理，但各級地方政府仍然把重點置于經濟發展上，社會管理并不是很多地方政府的關注重點。主要的原因在于地方政府看不到社會改革和社會管理對于可持續經濟發展的意義。必須把社會管理放在廣義的社會改革的內容中來討論。中國傳統上一直是一個家長式社會，如果抽象地討論社會管理，人們就會對社會管理作出狹義的理解，以為社會管理就是社會控制。

從社會改革看社會管理，那么就要強化社會的自我管理，而不是強化社會的“被”管理。

社會如果要自我管理，那么就要求給予社會很多空間，有了空間才能發展出社會的自治組織或者自下而上的秩序。社會沒有這種能力，只好高度依賴政府。所以，在社會管理上，中國政府的負擔遠遠大于其他很多國家的政府。

政府必須把那些社會可以自我管理的領域開放給社會本身。如果中央只向地方、或者只向國有企業和其他政府部門分權，必然會演變成地方專制和大量“土皇帝”或者“權貴”的出現。要對“土皇帝”和“權貴”進行有效制約，就須進一步向社會分權。

那么什么是社會發展和賦權社會的最大障礙呢？在中國的制度環境里，如果要賦權社會，最迫切需要改變的是目前盛行的舉國體制。舉國體制的另外一個名稱是國家動員體制。在這種體制里，政府本身仍然是經濟活動的主體，全面壟斷金融（國有銀行）、土地（地方政府）和戰略資源（央企），反而是直接稅收和公共服務倒顯得無足輕重了。也就是說，中國政府仍然擁有一個龐大的國有經濟體系，這個經濟體系決定了“市場經濟”的運行。市場只是政府實現其經濟和社會目標（或者政治工程）的一種工具。無論是歷史上還是現在，政府常常會使用其他替代性工具，例如國家計劃、行政壟斷和直接的準軍事動員。

如果政府（尤其是國有部門）無限擴展，市場空間繼續萎縮，財富繼續從社會流向國家（或者國家代理者）而不是相反方向，那么今天一些人津津樂道的“舉國體制”必然會最終演變成一種自我擊敗的體制。

出現一個強社會對中央政府有好處。今天政策執行不力和社會虛弱有關系。虛弱的社會對政府很難施加影響力。中央政府只有依賴官僚機構來推行政策。但沒有社會對官僚機構的壓力，官僚機構就沒有動力來實施政策。而弱社會本身更是沒有力量來幫助實行政府政策。

可見，國家和社會、政府和人民不是一場零和游戲，可以是雙贏游戲。中國需要的是一個具有自我組織化能力的社會。沒有社會，政權就沒有基礎。如果社會是脆弱的，政府必然是脆弱的。

政治改革：政黨內部多元主義

盡管現在中國的主體性改革是社會改革，但這并不表明政治改革不需要。相反，社會改革缺少進展和缺少政治改革有關。要推進社會改革，必須進行政治改革。社會改革與政治改革不是截然分開的先后兩個階段；但政治改革在當前是輔助性的。較之政治改革，社會改革并未涉及政治精英的核心利益，而且社會上下容易取得共識，因此比較容易進行。但社會改革并不能替代政治改革。

在政治改革方面，我們主張，基本國家制度建設在先，而民主化在后。

民主政治在西方社會為什么運作良好，但到了很多發展中國家就運作不良呢？主要是國家制度建設問題。

歷史地看，如果以民主化為界，基本國家制度可以分為三類。第一類是在大眾民主化之前就必須建立的制度。這些制度，如果不能在民主化之前建立，民主化之后就很少有機會了。這類制度對于一個社會的正常運轉最重要。實際上，任何一個（近）現代國家都必須具有這些國家制度。從經驗看，大多數國家制度都是在民主化之前得到建立的。軍隊、外交、國防、中央與地方體制（比如聯邦制）、市場經濟、稅收體制、現代銀行體系、基本法律體系、公共住房、教育和醫療以及基本社會保障等很多國家制度的確立和選舉民主沒有什么關系。很少有國家以民主化為工具進行國家制度建設的。換句話說，在國家制度建設方面，民主化的業績很一般甚至很差。第二類是在民主化之前得以建立，但在民主化之后發生變化的制度。例如代表制度往往在民主化之后得到改善，收入分配制度例如稅收和福利保障制度得到轉型，而傳統的一些特權制度則消亡。第三類是必須在民主化之后發生和建立的制度，尤其是和民主政治相關的制度。

從國家制度建設的角度，不難看出目前的中國處于一個什么樣的水平。法治、稅制、金融制度、社會制度等方面還有很多事情要做。而這些事情并不是民主化可以涵蓋的。

從世界經驗看，并不是說以選舉為主體的民主化必然會發生在國家制度建設之后。但有效的國家制度是高質量民主的保障。鑒于此，我們需要積聚理性，克制對民主的熱情。為了它更好的到來和實現，現在需要努力推進基本國家制度建設。

談民主化的問題，不能漫無邊際、天馬行空。從長遠看，以選舉民主為主體的民主化不可避免。這當然不是說，中國要實現西方式的選舉民主。中國需要什么樣的民主，需要從中國政治歷史與現實的實踐中去尋找未來。政治問題是經驗性的，道德判斷無助于問題的解決。

在中國，執政黨只有一個，因為其他黨派和政治團體必須通過執政黨所確定的政治過程參與政治，中國共產黨的主體性不言自明。因此在中國，政治改革的核心是中國共產黨的改革。不管人們喜歡與否，所有關鍵的改革都和執政黨的改革和發展聯系在一起。

中共這種主體性在很長的歷史時間里并沒有改變，也不太可能會改變。這不僅是因為中共本身的生存發展因素決定了這一形態，更是因為這種主體性具有深厚的歷史文化根源，中國數千年的歷史上并沒有產生近代政黨概念，“黨爭”一般被看成是一個朝代走向衰落甚至滅亡的標志性事件。

當前一個客觀局面是，人們只知道在政治方面“什么不能做”，但不知道政治改革做什么、怎么做。不能正視所存在的問題，就難以找到解決問題的辦法。

中國政黨演化成西方式政黨有一定難度，但現在黨權的載體是組織，而組織則可以民主化。

開放、競爭和參與，正構成中國政治發展的大趨勢，而這三者也都是根據執政黨的政治策略而展開的。

開放最重要，即政治過程向不同社會群體、不同的利益開放。開放是競爭的前提條件，沒有政治過程向社會開放，不同社會群體的人才就難以參與政治，就談不上競爭了。但競爭不是西方意義上的單純選舉，而是選拔基礎之上的選舉。參與就是社會的不同群體參與政治過程。競爭又是參與的前提條件，沒有競爭，就沒有參與。參與既可以是對人才的選拔或者選舉，也可以是對政治人物的政策制定和落實的參與。

政治上的開放性，在西方是通過外部多元主義即多黨政治來實現，在中國依靠的是一黨內部多元主義來實現。從中共所經歷的變化來看，它追求一個一黨制主導下的開放型政黨制度。

今天，中國社會所面臨的很多政治問題，可以用執政黨對內對外的開放性不足來解釋。因此，根據中國文明的特點，政治改革的目標就是開放式建黨，實現開放政治。