“穩定政治”：中國維穩困境的政治學思考－IT工程師數位筆記本

文章出處

　　一、引言

　　改革開放 30 多年來，中國的政治運行總體上平穩有序，但無論是中國共產黨作為執政黨對社會的控制力、宏觀政策的連續性，抑或是政治領袖人物代際更迭的有序性，在世界范圍內都是相當高的。不過，與政權的穩定性并存的，則是近年來消耗于“維穩”上的精力和資源難以計數，“維穩”費用與年俱增，而且，體制內外對“維穩”工作均提出一些不滿和質疑。這是一個相當奇特的現象。既然政治是穩定的，為何各級政府感覺維穩壓力越來越大 ? 如果說政治穩定秩序的根基受到侵蝕，為何又能保證這樣超常的政權穩定 ? 到底是“維穩”工作直接保證了當前的政治穩定，還是政治穩定的大局勢下可以正常地容忍某種局部的“不穩定”，以至于我們根本無須過度在意 ?

　　目前對“維穩”困境的研究主要有三種視角。一是“利益結構失衡論”，認為“維穩”壓力增大一方面是因為社會利益分化和結構失衡，造成利益沖突加劇 ; 另一方面，現有“維穩”思路往往壓制正當利益表達，“花錢買太平”，所以逐漸陷人“越維穩越不穩”的怪圈。因此，“維穩”并不能消除利益沖突，而是要為其設立規則，建立有效的利益表達和整合機制，保障社會利益均衡。二是“社會虛弱論”，認為中國模式雖然取得經濟奇跡，但并沒有造就強大的“中產階級”或“中間階層”，社會力量和社會發育顯得非常虛弱，難以從根本上穩固社會秩序和平衡社會階層，一味強調“維穩”則會過度使用國家暴力機器，由此產生惡性循環。三是“維穩異化論”，認為維穩重心異化，重視事后處理，不重源頭預防，頭疼醫頭，腳疼醫腳，結果緣木求魚，歧路亡羊，甚至演變成對公民權利的侵犯。雖然視角各有不同，但呼喚“維穩”的“新思維”可以說已經成為一種共識。

　　本文無意討論中國的政治穩定性問題，而關注為了實現這一目標的制度與行動，因此嘗試提出“穩定政治”的概念，用以分析當代中國圍繞穩定問題所形成的基本理念和制度安排。“穩定政治”不同于政治穩定，后者是一種結果，是指政治系統在運行中所呈現的秩序性和繼承性。②而“穩定政治”則是力圖達到政治和社會穩定的過程，是對政治穩定問題所形成的看法、理念，以及圍繞穩定問題展開的一系列行為反應和制度安排。顯然，“穩定政治”不等同于政治穩定，因為“穩定政治”的運作并不必然帶來政治穩定的結果。

　　作為一種政治現象，“穩定政治”有著自己的參與主體、行動框架和運作過程。本文認為，中國當前的“維穩”工作是“穩定政治”的基本表征與核心內容，也是執政黨基于“穩定政治”而做出的行為選擇和戰略部署。從某種程度上說，它是克服官僚科層制弊病、強化執政黨基本宗旨、解決社會問題的制度安排和現實努力，并在一定程度上實現了糾錯和化解的功能，取得了一定效果 ; 但另一方面“維穩”工作往往容易忽視對于政治參與訴求的制度化吸納，形成“泛政治化”的傾向和副作用，使得政治領域無限制地廣泛擴張，擠壓非政治領域生長的空間，最后反過來對政治過程和政權本身造成一定負面影響。優化“穩定政治”的過程，其實就是追求和實現政治穩定的過程。

　　二、“維穩”的觀念及其演變 : 歷史的考察

　　“維穩”是一項有著中國特色、被提升到治國安邦層面、帶有極強政治色彩的重要工作。從狹義上講，它是一項具體工作，有專門的組織機構、人員編制和工作內容，如“信訪辦”、“維穩辦”。從廣義上說，它又是牽涉面極廣的，關系到全局發展的、與改革和發展并列的重大戰略考量，滲透到許多具體的政策和工作之中，并涉及各種似乎與穩定無關的單位和部門。但總體看來，“維穩”所包含的內容主要是兩大類 : 一是維護國家基本政治制度和政治秩序的穩定，二是化解社會矛盾和利益沖突，實現安定團結的政治社會局面。

　　對第一種穩定的強調由來已久，但首先明確提出并加以反復強調的還是鄧小平。鄧小平的政治穩定思想是建立在對建國后“左”傾思想特別是十年動亂的反思基礎之上的，他所擔心的是政治秩序和政治生活的不穩定會影響經濟建設和社會發展，所以反復強調，如果沒有穩定的環境，“如果三百六十五天，天天游行，什么事也不要干了”。③ 1989 年 2 月 26 日他在會見美國總統布什時說，“中國的問題，壓倒一切的是需要穩定。沒有穩定的環境，什么都搞不成，已經取得的成果也會失掉。”④他在當時環境下所強調的穩定，主要是指中國基本政治制度和政治準則的穩定，以及國家政治生活的規范化和秩序化。這被認為是中國進行改革開放和發展經濟的前提和基礎，被概括為“四項基本原則”。由此形成的這一類“維穩”工作直接與意識形態之爭有關，也與境外敵對勢力的滲透、干預行動有關，在常態政治下，這部分工作的涉及面必然是有限的。

　　第二種“維穩”針對的主要是所謂的“人民內部矛盾”。隨著改革開放的深人，利益調整和分化加劇，各種利益沖突也逐漸突顯，在這種情況下，自 20 世紀 90 年代開始，所謂“穩定”有了新的政治意蘊，即調適和管控這些利益紛爭，平復社會不滿，維護政治秩序和社會秩序。江澤民在 1994 年 5 月 5 日視察上海時首先提出要“把握好改革、發展、穩定的關系”，為探討穩定問題提出了新的視角和思路。他認為，在這三者之間，“改革是動力，發展是目標，穩定是前提。”在“正確處理社會主義現代化建設中的若干重大關系”的報告中，他論述到“當前正處于經濟體制轉軌時期，人們思想觀念的轉變需要一個過程，各方面利益關系變動較大，各種矛盾可能會比較突出，保持穩定更具有重大的現實意義”。②從這里開始，執政者在強調穩定的“基本政治制度”屬性的同時，逐漸突顯其與改革、發展的平衡關系，強調綜合起來看問題、統籌起來看問題的重要性。因此，他在黨的十六大報告中提出了“要把改革的力度、發展的速度和社會可承受的程度統一起來”的政治要求，強調“把不斷改善人民生活作為處理改革發展穩定關系的重要結合點，在社會穩定中推進改革發展，通過改革發展促進社會穩定”，“不斷實現好、發展好、維護好最廣大人民的根本利益，這是我們黨一切工作的出發點和落腳點，也是正確處理改革、發展、穩定關系的結合點。”

　　那么，具體來說如何協調好這種關系，維護好社會穩定呢 ? 在黨的十六大報告有專門論述“維護社會穩定”的內容，除了“依法嚴厲打擊各種犯罪活動”以及“警惕國際國內敵對勢力的滲透、顛覆和分裂活動”以外，還著重強調了“各級黨委和政府要滿腔熱情地解決人民群眾工作和生活中的實際問題。正確運用經濟、行政和法律等手段，妥善處理人民內部矛盾特別是涉及群眾切身利益的矛盾，保持安定團結的局面。”黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》更詳細闡述了“維護社會穩定”的五個方面的內容 : 一是“落實維護社會穩定的工作責任制” ; 二是“暢通社情民意反映渠道”，三是建立應急機制，“提高保障公共安全和處置突發事件的能力” ; 四是“發揮司法機關懲治犯罪、化解矛盾和維護穩定的職能作用” ; 五是“加強和完善社會治安綜合治理工作機制，依法打擊各種犯罪活動，保障人民生命財產安全”。其中，特別強調了“建立健全社會利益協調機制，引導群眾以理性合法的形式表達利益要求、解決利益矛盾，自覺維護安定團結。”

　　在這一思路下，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》進一步論述了“統籌協調各方面利益關系，妥善處理社會矛盾”的重要性，提出“形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制”。以及“堅持把改善人民生活作為正確處理改革發展穩定關系的結合點，正確把握最廣大人民的根本利益、現階段群眾的共同利益和不同群體的特殊利益的關系，統籌兼顧各方面群眾的關系。”同時，第一次提出“積極預防和妥善處置人民內部矛盾引發的群體性事件，維護群眾利益和社會穩定。”正因為化解矛盾和解決利益沖突、維護群眾利益逐漸成為“維穩”的重要內容，從黨的十七大開始，“維穩”就逐漸被歸人“社會建設”方面的工作。例如，十七大報告直接將“完善社會管理，維護社會安定團結”放在一起論述，在“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制”的基礎上，提出了“妥善處理人民內部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導的維護群眾權益機制”的思路和要求。

　　由以上過程分析可以看出，“維穩”的發展歷程其實是一個從單一強調“穩定壓倒一切”，到處理改革、發展、穩定三者之間關系，再到大力推進民生建設、突出維護群眾權益的變化發展過程。這種變化正是改革開放進程中利益結構、利益分配變化以及帶來的社會矛盾變化的反映。隨著改革進人深水區和攻堅階段，利益結構失衡和分配機制不順造成的矛盾也逐漸突顯，實現社會公平正義的要求越來越高。如何協調利益、整合利益，防止利益沖突失控，甚至危害社會穩定，就成為必須正視的重大課題。社會群體對基本政治制度的認同，也是建立在對其自身利益滿足和心理需求的基礎之上的，只有解決好這些問題，才能贏得大多數人的擁護，也才能實現政權的長治久安。執政黨敏銳地捕捉到這一轉變和變化，對“維穩”工作給予了高度重視，并已經將之提升到前所未有的高度。黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》提出“發展是硬道理、穩定是硬任務”，并要求各級黨政領導干部“切實抓好發展這個第一要務、履行好維護穩定這個第一責任。”這是執政黨首次將“維穩”提升為第一責任的高度，要求各級黨政領導干部全力執行與完成。

　　三、“維穩”的運行邏輯 : 現實的考察

　　“維穩”是在現有中央集權、科層式的體制中運行和展開的，它必然受到行政體制機制諸多因素的決定和影響，這是我們分析這一問題的基本前提。一旦中央政府制定了“維穩”工作的總體思路和路徑，就需要各級地方政府及其相關部門予以貫徹落實，再加上具體的社會矛盾和利益糾紛往往起于基層，起因于具體的、偶然或非偶然“事件”，了解情況的基層政府和官員往往具有信息的相對優勢，因此，“把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態”就成為“維穩”工作的重要理念和制度安排。化解在基層，表明其工作任務的縱向傳導，一直到最底層 ; 解決在萌芽狀態，表明其在行政體制中的橫向傳遞，囊括各個方面。具體來說，運行中的“維穩”工作有這樣三個特點 :

　　第一，工作內容的廣泛性。現實中的“維穩”是個非常寬泛的概念，包括治安管理、外來人口管理、社會矛盾化解、信訪總量控制、社會輿情引導、突發事件處置等一系列工作，相比鄧小平在 20 世紀 80 年代末所提出的概念，今天“穩定”工作的外延已經極大擴展。目前部分地方力推的綜治信訪維穩中心建設，著力構建綜治、信訪、司法、應急“四位一體”的大綜治、大調解工作格局，正是這種工作廣泛性的具體體現。這說明“維穩”已經跨越公安、信訪、民政、司法等若干不同領域，成為許多條線部門的共同工作內容。特別在重大的節假日和紀念日前后，維護安定團結的社會局面成為最高政治要求。例如，在建國六十周年大慶之前，全國維護穩定暨信訪工作電視電話會議召開，各地就落實有關要求進行了廣泛動員，其中上海提出了十項工作，涵蓋了落實社會穩定的風險評估機制、重大疑難信訪案件處理、領導干部下訪和包案工作等方方面面的問題。

　　“維穩”工作泛化的重要政治后果是大量社會問題的政治化，也即政治泛化。即由于政治權力介入到各種社會問題和利益訴求的解決之中，造成最終所有的社會問題，包括經濟問題、政治問題、法律問題和社會民生問題都會指向政治領域，都要求政府予以包攬和解決，問題解決的程度甚至直接與政權的合法性和有效性掛鉤。對于一個轉型社會來說，這無疑是相當危險的。轉型中的國家有兩大重要職能，一是通過改革破除陳舊的體制機制，建立新的均衡的制度體系，以實現經濟社會轉型 ; 二是在這個過程中維持基本的政治制度、社會制度的有效運轉，防止失序化帶來社會崩解和混亂的惡果。在某種程度上，這兩方面職能之間具有一定的張力。轉型就要求變化，而穩定要求不變，這對處于緊張關系的矛盾如何能夠對立統一，需要國家權力兼具勇氣和智慧。如果大量社會問題都政治化，無疑給國家造成沉重的負擔和任務，也為轉型社會埋下了眾多潛在的“定時炸彈”。

　　第二，體制動員的高效性。正因為維穩工作的跨部門化和泛化，它必然需要體制內高效的資源動員和人員動員，以達到控制不穩定因素、平復社會沖突、維護社會和諧的目的。這種高度的政治動員一方面表現在主要黨政領導的責任制和親自“掛帥”，另一方面表現為特定組織機構的擴張與膨脹。基層“維穩網絡”被編織得越來越龐大，形成“橫向到邊、縱向到底”的格局。例如， 2010 年浙江省杭州市為六個城區的每個社區都配備了專職綜治維穩專管員，共有 812 名綜治維穩專管員正活躍在各個社區，真正實現了所謂的“綜治維穩專員遍布社區”。廣東近年來則建立起了縣、鎮、村三級綜治信訪“維穩”中心，逐步形成區縣、鎮街、村居聯動的立體綜治“維穩”網絡，其動員的人力物力可想而知。

　　體制內動員的引擎是政績考核制度。考核是上級傳遞行政壓力、控制行為的重要制度，也是監督下級工作的一種保障。從初衷來說，對信訪總量、群體性事件數量等指標的考核，是為了向下級政府及官員施加行政壓力，倒逼其嚴格執法守法，真正化解社會矛盾，解決群眾實際困難，這種“倒逼”機制某種程度上是由科層體制本身的特點所決定的。但是，在壓力型體制下，一旦這些量化的指標都進人考核體系，下級政府既可能認真糾正錯誤、維護群眾權益，也可能不計一切代價，動員各種力量，包括對信訪人員進行勸說、安撫，甚至采取堵截、限制人身自由等方式，千方百計地減少信訪量、到京訪量和重復上訪量。而且，我們還要清醒地認識到，有些信訪向題久拖不決是地方政府不作為、亂作為的結果，但有些問題則是地方政府難以協調、難以解決的，如歷史遺留問題、政策向題、國家級的重大工程項目等。以上海某區的鐵路工程為例，由于是國家級重點項目，其規劃、補償等重大決策均由中央部委和市政府有關部門做出，但動遷群眾對賠償補償的不滿只能找區政府甚至鎮政府，而最后引發的上訪也都記在鎮政府頭上，將這些問題一股腦地納人指標考核，就會導致“維穩”行為的異化，甚至造成與制度初衷背道而馳的結果。

　　第三，政府行為的被動反應性。目前各種“維穩”措施，如說服、教育、調解、截訪、收買、打壓等其實都是一種被動反應性而非主動性的行為，是基層政府因為害怕被問責而采取的被動應付的行為，而不是主動性、前瞻性化解矛盾、解決問題的行為。從大量信訪、鬧訪案例中可以看出，如果動遷、改制之間的決策過程能更加公開、透明，利益協商機制和補償機制能更加健全，雖然項目推進的速度會減緩，效率會打一點折扣，但大量事后的糾紛爭和矛盾也會相應減少。正因為有些決策缺乏科學化和民主化，損害了部分社會成員的切身利益，又不能及時得到糾正，使得這些群體站到了地方政府的對立面，彼此信任度下降，協商成本越來越高。這種被動反應性甚至讓部分基層政府應接不暇、疲于奔命，“維穩”成為基層工作的“指揮棒”。在強大的壓力機制之下，基層政府可能按照上級要求，客觀、公正地解決間題，平復了紛爭 ; 也可能自身就有不正當利益卷人其中，無法解決問題，又害怕群體性抗爭行動被上級發現，遂采取強硬手段強力打壓，最終造成“彌散在民間的怨氣、官民對立情緒一天天地積累。”

　　客觀上看，“維穩刃工作在一定程度上起到了源頭治理、化解矛盾、解決問題、維護權益的作用，大量社會矛盾通過相關機制得到了化解，也暢通了社會與國家之間的交流和溝通。從這個意義上說，信訪渠道雖然存在一些問題，但在目前情況下不可能一關了之。行政壓力也是保證中央政令暢通、監督地方政府行為的有效基礎。在橫向監督不足的情況下，如果連縱向監督也取消，則政治后果難以預料。不過，現實社會矛盾和問題的解決是非常復雜的系統，由于問題緣由各式各樣，用一種方法去解決所有問題，難免出現更多的問題 ; 而且，由國家機構逐一應對社會成員的具體問題和訴求，這種行政成本之高實在難以估計 ; 部分社會成員也故意利用“維穩”考核機制，通過“謀利型”上訪尋求所謂“小鬧小解決、大鬧大解決”，以至于政界和學界都發出“越維穩越不穩”的感慨。從過程的邏輯來看，存在這樣三個方面的錯位，影響了“維穩”制度設計初衷的實現。

　　一是矛盾引發時間與化解時間之間的錯位。千萬不要小看時間這個變量。隨著時間的推移，大量其他因素加人，會使得看似簡單的矛盾化解和問題處理變得越來越困難。時間變量發生變化，可能帶來黨政班子的變動、政策的變化以及社會環境發生變化，這些都變化以后，解決問題的難度就會越來越高，甚至到了無從化解的地步。在調查中發現，許多社會問題起因都比較小，涉及“價碼”也不高，但是錯過了解決問題的“黃金期”以后，所拖時間越長，利益相關方的“議價”越高，調解難度越大 ; 而難度越大，短期內則越不能解決，解決的成本也就越高，由此形成惡性循環和所謂的“死結”。從這個意義上說，矛盾的預防和問題的防范比矛盾的化解重要得多，對于制度設計者來說，梳理矛盾產生的深層次原因，并從根本上杜絕侵犯公民“權益”的行為發生，遠比“侵權”行為發生后再去化解重要得多，也更為節約政治和行政成本。

　　二是矛盾引發主體與化解主體之間的錯位。有的社會問題的引發者與化解者是一致的，如地方政府的拆遷、土地征用、“土政策”行為、違法違紀等，考核的壓力能迫使他們真正面對并解決問題，在一定程度上維護相對方的權益。但是現實中存在的大量問題并非是由信訪部門、維穩部門，也并非由一級基層政府引發和造成，例如上級主導的動遷、國家級和省級重點工程項目、改革開放前的歷史遺留問題、政策分歧問題等，最后卻必須由信訪、維穩部門和基層政權予以化解和平息。這就造成引發主體與化解主體的兩種錯位 : 一種是橫向錯位，即信訪部門不僅僅是“溝通橋梁”，事實上也扮演了疑難問題的解決者和協調者，這無疑大大超過了信訪這一個“條條”部門的權力和能力。另一種是縱向錯位，由下級政府來糾正或調整上級政府的決策或“失誤”，在現有制度體系下，也是不可能實現的。這雙重錯位首先造成某些問題久拖不決，然后在考核機制的壓力下，要么走向“花錢買太平”式的“收買”，要么走向“強制送精神病院”、“強制關押”式的“侵權”，甚至出現所謂的“仇民式維穩”。

　　三是矛盾化解的責任與權力、資源之間的錯位。“維穩”壓力往往被科層體制傳遞到其最末端，即最基層的政府和“準政府”。相較于更上級政府來說，他們的確占有“信息優勢”，對具體情況和對象更為了解，但從制度上看，處于科層最低端的他們又占有明顯的“權力劣勢”，即其決策權和可資動員的資源相對來說是很有限的，甚至已有“碎片化”的傾向。一方面是橫向之間的碎裂，如垂直管理部門分割了縣鄉兩級政權的部分社會治理權 ; 一方面是縱向之間的碎裂，如基層決策權的有限。正因為如此，有近四成的受調查官員發出“因體制、機制問題，地方官員常常兩頭受氣”的感慨。

　　應該看到，改革是一項高度復雜的又相當藝術的工程，改革者需要贏得足夠的時間和支持以從事這項精密的工作，這就是為什么穩定的政治和社會環境如此重要，也是為什么“堅持穩定壓倒一切”被視為改革開放以來取得重大發展成就的基本經驗之一的原因。但是，從現實的政治過程來看，目前“維穩”工作主要關注“定紛止爭”層面，強調事后的矛盾化解和沖突調節，強調民意表達渠道和聯系群眾機制，而且主要通過現有科層體制的責任制加以貫徹實施。事實上，在一個轉型社會中，如果缺乏必需的制度建設，如果制造矛盾和沖突的“機理”沒有解決，那么所需化解和調節的矛盾與沖突只會越來越多，“維穩”的壓力也只會越來越大，甚至導致穩定工作成為部分基層政府的中心工作和指揮棒。

　　四、“穩定政治” : 戰略的考察

　　對于處于轉型時期的中國來說，社會發展目標是多元的，價值追求也是多元的，既有經濟發展、改革開放，還有社會穩定。所有這些目標和過程都是在一個權力中軸的支配下逐步、有序實現的，因此，對于國家來說，其職責任務、制度安排和權力結構既有發展政治，也有改革政治，還有“穩定政治”。所謂發展政治，即鄧小平“經濟工作是當前最大的政治，經濟問題是壓倒一切的政治問題”的論斷，是執政黨集中精力、動員資源、解放生產力、發展生產力的過程 ; 所謂改革政治，是經濟、社會和政治體制改革過程中的權力再分配和利益再分配過程 ; 所謂“穩定政治”，是在發展和改革的前提下，維護安定團結的政治局面，贏得最大多數支持和擁護的過程。這三種政治形態和過程相互交織、相互支撐和相互作用，共同構成了轉型中國政治系統的基本輸出、輸人和運作過程。

　　“穩定政治”具有本體性價值，而非單純的工具性意義。也就是說，政治和社會的穩定并不僅僅在于為改革和發展提供保障和基礎，它本身就是重要的社會價值，當它出現問題時本身就意味著社會發展和轉型過程中出現了結構性、制度性的問題和矛盾。我們既不能為了穩定犧牲發展和改革，也不能為了發展和改革而犧牲了穩定。近年來群體性事件數量不斷攀升，“社會泄憤事件”屢屢發生，這些都說明發展過程中的某些做法已經嚴重傷及了部分社會成員的利益以及他們對現有政治的認同，進而破壞穩定的社會基礎。另一方面，穩定也并不簡單是發展和改革的“副產品”，世界各國現代化的經驗表明，經濟發展和政治穩定之間并不存在單一的線性因果關系。亨廷頓認為，經濟發展與政治穩定是兩個相互獨立的目標，在二者的進展之間沒有必然的聯系。

　　而現有的“維穩”機制表現出三種局限 : 首先是“定爭止紛”的局限，即往往重視矛盾的化解而忽視了矛盾的生成和預防 ; 其次是單純依靠政治壓力和體制“包干”的局限，雖然調動了各個方面和各個層面的力量，卻不能擊中要害，反而將政府權力卷人所有問題的解決，形成泛政治化的態勢 ; 最后是“工具性”的局限，將穩定簡單看作發展和改革的“環境”要素，甚至是短期內可以犧牲的、必須付出的“代價”。這些都制約了“維穩”工作的實效，甚至在朝制度設計的反方向行進。因此，在轉型社會中，必須真正將穩定問題及其背后的政治支持、政治認可 ( 也就是我們常說的“擁護” ) 問題提升到必要的戰略地位，進行必要的“頂層設計”，進行整體性、宏觀性的戰略考量。

　　( 一 ) 堅持深化改革和科學發展，構建合理的社會分配機制，鞏固政治穩定的杜會基礎

　　在改革、發展、穩定三者之中，前兩者較為積極和主動，直接表現為政府的各項作為和行動。而穩定則較為被動，是社會群體對這些政策及其效果的反應和認同。當政治系統的輸出偏離社會群體的需求，甚至不能被有效認同時，政治系統就會因為缺少社會支持而出現不穩定狀態。換句話說，如果穩定出了問題，我們肯定不能向穩定本身找原因。事實上，近年來“維穩”壓力增大的根本原因不在于對穩定工作重視不夠和投人不夠，而在很大程度上是深化改革和堅持科學發展方面出現了問題，改革的正常進程和發展的科學路徑受到了阻滯，導致貧富差距拉大、社會結構失衡、政府公信力下降等諸多社會問題。提出所謂“穩定的政治”，就是要為改革和發展的路徑選擇提供一個約束性條件，既否決不改革和不發展，也否決那些不恰當的改革和不科學的發展。只有不斷推進經濟、政治體制改革，革除扭曲社會主義市場經濟的機制弊病，真正走科學發展之路，才能從源頭上減少利益紛爭引發的社會矛盾，也才是維護社會穩定的真正有效之策。

　　以城鎮化為例，它是經濟社會轉型發展的一個重要必經階段，也是中國經濟未來持續發展的強勁動力。但如果僅僅將城鎮化看作城市外延的擴張和建設，甚至將“經營城市”簡單視為征收土地斂財，則不僅造成土地資源浪費、城市內部二元結構擴大，還損害社會群體利益，在動拆遷過程中不斷激化矛盾，引發部分群體維權抗爭。從經濟發展的角度看，大拆大建的城鎮化也能拉動 GDP 增長，但這種難以為繼和低成本的城鎮化偏離了經濟社會和諧發展的基本規律和軌道，且引發大量社會問題，損傷了政府的權威性，傷害了穩定問題的社會基礎。這種不科學的發展對穩定的傷害是巨大的。事實上，真正的城鎮化不僅僅是農業人口的轉移和農用土地的轉化，更包括城鎮公共服務的配套發展，以及轉移人口對城市文化、生活的真正融人。科學發展要求地方政府必須統籌考慮這個過程中的經濟、政治、文化、社會和生態等問題，堅持以人為本，循序穩妥地推進經濟社會發展。

　　經濟發展、社會改革與政治穩定之間并不存在簡單的線性關系，因為經濟發展和社會改革并不能自然提高社會群體對現有政治的滿意度和認同感。與經濟發展同步實現的，還應包括控制貧富差距范圍和保證機會公平。前者要求“一次分配”按照市場的原則，進行合理的按勞分配、按資分配，避免權力介人而進行按權分配 ; 后者要求二次分配中政府發揮主導作用，通過完善的、覆蓋全民的社會保障和公共服務實現基本公共服務均等化，保證所有公民的基本權益和機會平等。這兩個方面的任務歸納起來其實就是“有中國特色社會主義市場經濟”的基本內涵。“市場經濟”意味著公平競爭，發揮市場資源配置的基本作用 ; “社會主義”意味著更好地實現社會公平正義，實現全社會的共同富裕。只有進一步深化改革和堅持科學發展，才能在“做蛋糕”的同時“分好蛋糕”，在發展的同時實現公平正義，也才能提高大多數社會成員的滿意度和認同感，贏得多數人的支持，夯實政治穩定的社會基礎。

　　( 二 ) 加強政治溝通與交流，及時吸收、整合社會訴求，準確定位政府的職能和工作方向

　　經濟發展的過程也是人們經濟、政治、社會和文化需求不斷增高的過程。當這些渴望和需求向國家提出時，需要有一定渠道和制度加以吸納與整合。如果國家對這些需求長期漠視和無視，則勢必造成政治系統與社會之間的脫節與疏離，影響政治系統輸出的準確性和有效性，降低其收獲的滿意度和支持度。因此，在亨廷頓看來，這種政治參與的制度化能力直接影響到政治的穩定。事實上，黨的十三大報告已經意識到這個問題，它明確指出 : “必須使社會協商對話形成制度，及時地、暢通地、準確地做到下情上達，上情下達，彼此溝通，互相理解。” 2011 年 2 月胡錦濤在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上也提出，“進一步加強和完善黨和政府主導的維護群眾權益機制，形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保護機制，統籌協調各方面利益關系，加強社會矛盾源頭治理，妥善處理人民內部矛盾”。這些都說明，執政黨已經意識到包括利益表達、協商在內的政治溝通對于化解社會矛盾、維護社會穩定的重要意義和價值。具體來說，這種溝通包括三種形式 :

　　其一，政治性溝通。這是對政黨和政府執政的整體績效和滿意度的溝通，是政治系統維持鮮活性和適應性的重要途徑。只要政治系統在運轉，就必然會有輸出 ( 作為或不作為 ) ，但是這些輸出能否滿足生態環境的要求，是否能獲得生態環境的認可 ? 如果政治系統不斷“自生產”、“自強化”，卻不能真正促進社會發育和政治發展，那么政治系統的延伸可能進人“內卷化”的困境。破除這種困境的重要手段就是強化政治性溝通。除了現代政治的選舉、代議制度以外，政治性溝通的方式還包括群眾參與的政府績效評估等，例如某些地方開展的“群眾評議政府”、“問績于民”、“官員述職”、“民意調查”等活動。這對于檢驗執政績效、發現問題、把握訴求具有重要的政治價值，不僅不會影響社會穩定，反而加強政治系統與生態環境的溝通和交流，拉近治理者與被治理者的距離。

　　其二，政策性溝通。政策性溝通是保持政策科學化、民主化的重要途徑，也是防止政策損害群體利益的技術方法。這種溝通有兩種 : 一種是“議程式溝通”，即通過懇談、協商、聽證等方式確定公共政策的基本議程和主要內容。另一種是“否決性溝通”，即社會群體能夠通過某些制度化的程序對政府行為和決策進行否決。部分地方試點的“重大工程項目的社會風險評估”工作就是一種典型的“否決性溝通”，它強調以風險溝通為核心的風險確認、風險評估、決策執行、決策評估等環節的風險管理，提前獲知重大項目和決策對社會群體造成的影響，綜合運用補償機制、風險消減機制、公民參與機制等，防止重大工程項目損害部分社會群體的利益，有效預防群體性抗爭事件。

　　其三，情感性溝通。不僅政治溝通的載體是多元的，其溝通的內容也是多元的。我們常講執政黨與群眾的“血肉聯系”、“魚水之情”，并總結出的調研、蹲點、走訪、幫扶、送溫暖等具體做法，這些都是重要的情感性溝通。這其中有一些利益分配和傾斜，但所起的作用往往是心理性大于物質性。從根本上說，人都是有血有肉的，其精神要求和物質要求同樣重要，甚至更加重要。只有政治系統及其中樞—執政黨與社會共享同樣的意識形態和政治文化，才能拉近心理和情感上的距離，獲得更強的認同，增強政治合法性。

　　( 三 ) 理顧各層級政府間關系，優化地方治理結構，建立權責對等的體制機制

　　從這幾年的實踐來看，一方面“維穩”的壓力越來越大，責任也不斷下移，但另一方面各項管理權力卻在不斷上收，例如以“分稅制”為核心的財政集權、條條部門的垂直管理、審批權限上收、考核與問責、行政督察等等。這些做法的初衷是加強中央權威，強化宏觀調控，克服地方政府的“亂作為”。但從實際上看，隨著社會矛盾和地方治理問題的日益突顯，中央政府這種權力上收、權力集中的路徑，越走下去問題越大。它回避了現代民主憲政發展的政治要求和潮流，始終在體制內通過上下級命令和控制的辦法解決問題，不僅不能真正解決日益增加的利益沖突，反而帶來越來越多的問題。

　　政治系統的穩定在某種程度上取決于其基礎的穩定。所以應該優化地方治理結構，減少垂理條線，下放規劃權、審批權、人事權等行政權力，強化基層特別是鄉鎮街道的管理權限，使之與管理責任相對應。合理劃分不同層級政府的財力和事權，規范優化轉移支付，通過基本公共服務投人責任上移，為基層形成穩定而持續的公共服務籌資機制，提高基層政府的公共服務能力和決策能力。在提高基層政府治理權力和能力的同時，還要相應地規范各級政府決策、執行、監督的機制和程序，加強各類政務信息公開，強化人大、政協、社會輿論、社會組織對同級政府的橫向監督，防止地方政府“亂作為”和“不作為”，提高基層政府對基層民意的敏感度，走出“一收就死，一放就亂”的怪圈和困境。“強能化”與“規范化”兩個方面要相輔相成、并道而行，才能真正優化地方政治系統和政治過程，保持地方政治系統的鮮活性和有效性。

　　( 四 ) 完善黨和政府主導的維護群眾權益制度，提高執政黨根本宗旨實現的制度化水平

　　在法律層面，黨和政府要及時將維護公民權益的制度上升為法律，建立和完善法治性的利益保護制度。例如，對于財產特別是房地產、土地使用權的保護，要充分落實和執行《物權法》，規范國有土地上房屋征收與補償活動，既維護公共利益，也保障被征收房屋所有權人的合法權益 ; 完善征收的制度和程序，開展征收意愿和方案的多輪“意見征詢”，加大征收的透明度和監督度，引人被征收群體的過程參與，保證制度和程序公開、公平和公正。同時克服司法的地方化傾向，增強司法相對于地方政府的獨立性，提高司法在社會中的權威性和公信力。司法是裁決社會沖突和利益紛爭的重要途徑和權威，是社會利益協調機制的重要組成部分，也是黨和政府主導的維護群眾權益機制中的重要一環。司法的權威來自于其運行過程的公平、公正和公開，司法的權威化和制度化有利于分流涌向黨委和政府的沖突和需求，建立有公信力的仲裁者，幫助黨和政府跳出目前糾纏不清的利益沖突“漩渦”，避免成為利益糾紛的當事方，擺脫尷尬處境。

　　在政治層面，要充分發揮人大的溝通和監督作用，發揮政協的溝通與協商作用，不斷增強社會群體通過各級人民代表大會進行意見表達的有效性。暢通人大代表聯系群眾的渠道和機制，讓人大代表真正凝聚群眾訴求、表達群眾訴求，參與重大決策事項的協商對話，對同級政府決策進行監督和咨詢，這也是完善人民大表大會制度，健全社會主義民主政治的重要方面。

　　在政策層面，要堅決杜絕政府在社會發展過程中侵害群眾利益、與民爭利的行為和決策。近年來凡是大的群體性事件，一般都起因于部分社會群體與政府的直接利益沖突和糾紛，地方政府在事件中成了一方當事人，也喪失了作為公權力掌握者的裁判權威與公信。黨委和政府要主導維護群眾利益的過程，就要遏制這些直接侵害群眾利益的政策和行為出臺。黨委和政府要有適度分工，政府進行政策設計，黨委還要從“穩定政治”的角度出發進行決策 ; 同時要建立健全行政決策的責任追究制度，引發嚴重后果和損失的決策必須追求黨委和政府主要領導的責任。在社會層面，要發揮群眾團體、基層自治組織協調利益、化解矛盾、排憂解難的作用，發揮社團、行業組織和社會中介等非政府組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用，形成社會管理和社會服務的合力。特別注意發揮工會、青年團、婦聯等組織及其他非政府組織在組織化表達訴求、凝聚訴求和調節訴求的作用，保護勞動者的合法權益，防止工資拖欠、勞工權益受損等矛盾進一步激化。