IT工程師數位筆記本

摘 要：本文以法國為例，從水務市場運營模式、水務行業監管體制以及水務行業投融資模式等方面來分析法國水務管理的做法與經驗，提出了對我國水務管理方面的諸多啟示。

　　關鍵詞： 國外 水務管理 法國水務
　　法國的工業化及城市化程度很高，故其水務管理主要指城市水務管理，并且城市水務發展以市場經濟為基礎。法國水務管理體制健全，水的法律法規比較完善。這為我國提高城市水務管理水平提供了很好的經驗。
　　一、 水務市場運營模式
　　法國城市水務模式是在保留產權的公有性質前提下，通過委托經營合同引入私營公司參與水務設施的建設和經營。
　　法國水務市場業務管理主要有三種模式：第一種是地方政府對整個水務系統負責，是一個市長/鎮長和市鎮委員會都參與其中的直接管理體系；第二種模式是鄰近的各市鎮間建立起聯合經營的水務企業，共同分擔投資的沉沒成本。這種模式依賴于規模經濟，使公共供水企業獲得更高的效率；第三種模式是一個委托經營體系，地方政府允許私營企業進入水務市場，對供水和污水處理進行運營管理。
　　目前，委托經營是法國最普遍的水務管理模式。受托期間，私營企業擁有使用其設施設備的權利；經營期滿后，所有設施均歸國家所有。在實際操作中，不同模式的界限并非十分明確，許多合同常常是幾種方式的混合體，體現了委托管理方式的靈活性和適應能力。
　　二、 水務行業監管體制
　　法國在1964年頒布《水域分類、管理和污染控制法》（即《水法》），1992年對《水法》進行了修訂。法國《水法》明確規定“水是國家共同資產的一部分”，全國水資源的管理職責由政府承擔。法國的水務管理屬于協商式模式，由國家、地方社區和用戶三方面共同管理。與其中央集權的政治體制相對應，法國水務實行"國家-流域-地區-地方"四級分權管理制：在國家層級上，水資源委員會負責全國水資源政策的制定以及法律法規的起草，環境部主要負責全國水質和水環境保護，監督水資源管理；流域一級上，各流域委員會負責制定所轄流域水資源開發和管理的總體規劃，由流域水資源管理局負責執行，以管理和保護水資源；在地區一級，針對支流流域，設立地方水委員會，負責起草、修正支流流域水資源的開發與管理方案，更為詳細地確定水資源的使用目標，并監督執行；在地方一級，市鎮直接負責供水及污水處理工程等項目立項、資金籌措、水價及運行管理公司的確定。
　　法國對水資源的開發、使用、保護和管理都遵照如下原則：（1）按流域統一管理原則；（2）多目標綜合利用原則；（3）水生態系統保護原則；（4）國家公共主管部門和流域開發者（水務局）協同制訂水開發總體規劃和實施方案；（5）“以水養水、專款專用”的原則，用水戶和排污者必須付費；（6）統籌規劃原則，制定中長期規劃，并確定流域投資優先項目。
　　三、 水務行業投融資模式
　　法國城市飲用水供應和排水道、污水處理廠及供排水科研等水利工程投資全部由政府負擔，政府通過財政預算、補貼或長期貸款籌集資金。農村飲用水取水工程由政府與用水戶聯合投資，投資來源包括受益區所交水費、貸款和捐贈基金等。灌溉工程一般由自籌解決投資。在私人水道上修建的水利工程由受益者分攤投資。重大水利工程項目由區或區下屬的行政區域流域水資源管理局投資。重大灌溉工程的投資由國家負擔全部或一半。
　　法國水務資本投資的資金籌集方式因管理方式不同而有所差異。在承租或市鎮公有水務公司管理方式下，市鎮當局和聯合工會必須共同籌資來新建和改造基礎設施。在特許經營方式下，私人公司必須依靠市場機制為投資需求融資，而不能依靠公共資助的渠道解決。
　　1、政府補貼與貸款
　　為避免水價過度上漲，法國市鎮公有水務公司的投資成本通常由大規模的政府補貼補償。補貼可以來自各級政府，也可通過水資源管理局或國家供水系統開發基金撥付給各市鎮水務公司或市鎮聯合水務企業。主要包括：
　　（1）各級政府撥款與貸款
　　通常以補貼的形式從政府財政預算中撥款，或者發放低息貸款。
　　（2）流域水資源管理局補助與貸款
　　流域水資源管理局代表國家接受地方省區上交的部分稅款，征收水稅和污染稅，收取資金大部分以補助和貸款方式提供給地方政府，用于水資源開發計劃、污染防治計劃、水質改進計劃、人員培訓等的開支。目前，流域水資源管理局采用了新的管理形式，即根據效率與業績決定資助金額。
　　（3）國家水基金
　　法國設立了專門的水基金和流域水基金，用于水科研、水管理和水污染防治等。污染企業可從水基金獲得利率為2%的專項低息貸款，用于污染治理。國家水基金的來源主要包括供水費占51%，排污費占30%，水董事會會費占12%，國家供水系統開發基金占1%。國家水基金在一定程度上緩解政府面臨各方資金需求緊迫的壓力，并可在地方或企業進行水環境治理時提供資金幫助，對水資源管理從惡性循環向良性循環轉變起到一定的促進作用。其中，國家供水系統開發基金是全國性的聯合基金，來自輸配水的稅費，由法國農業部設立并負責運營。用于幫助較小的城鎮和鄉村發展自來水輸配管網及污水收集管網的建設，以彌補其因為人口稀少，稅收不足而造成的財政困難。目前法國平均水價中大約2%支付給國家供水系統開發基金。
　　2、資本市場融資
　　整體來說，政府補貼在水務公司整體資金來源中僅占較小份額，公司巨額投資所需資金更多地需要依靠其實力和市場途徑予以解決。法國三大水務公司都是上市公司，因此股權融資是其主要的融資渠道之一。其次，三大水務公司依靠項目融資等方式也可融入長期貸款。所以，資本市場成為法國私有水務公司更主要的融資渠道。
　　四、啟示
　　總結法國水務領域改革的做法與經驗，有以下幾方面的啟示：
　　運營模式方面，法國的水業改革回避了產權的改革，保留了產權層面上的最終公有，選擇了通過私人公司在水業設施經營層面上的引入來提高運營和管理水平。私營行業參與后，法國水業市場由幾大水業集團在有序競爭中分享，保證了競爭的層次和質量。許多城市的委托經營合同取得了良好的效果，表現在供水服務質量的提高、供水覆蓋率的增強、水價下降等方面。一定程度上這些績效來源于裁減冗員、優化內部組織管理流程、完善激勵機制等。私營企業的參與為這些必要的改革提供了契機，使之得以按照公司法運營。
　　投融資方面，法國政府通過與私有公司簽訂合同將部分投資責任轉移給受托公司，社會資金的進入彌補了財政投資的不足，為基礎設施的建設、維護、更新與改造投入了更多資金。同時也增強了水務服務的穩定性與安全性，促進了行業可持續發展。此外，政府也通過撥款、補貼、貸款以及設立水基金等方式，來對水務行業進行補貼。其中，國家供水系統開發基金從水費中提取，用于邊遠農村地區的市鎮水務系統建設，這為我們提供了一個良好的借鑒。
　　水務管理方面，以流域為單位的水資源統一規劃、開發利用和管理保護，促進了水資源的優化配置，有效地保護和充分利用水資源。法國實行“國家-流域-地區-地方”自上而下的四級分權管理制，監管職能劃分明確。體現出監管的全面性和系統性，又為各層次用戶共同參與管理創造了條件，真正建立了有效的監督管理機制，成為當前國際上較推崇的做法。
　　此外，“協商對話”是法國水資源管理的重要特點。水務行業中，國家、地方和用戶同為管理主體，公眾的監督與參與受到制度保障。水價政策的制定就是在國家宏觀政策的指導下，采用民主對話的方式及水價聽證會制度，通過各流域委員會與用戶協商，確定水價標準。“協商對話”原則確保水管理政策的制定經過地方政府、各類用戶以及自然保護協會等的協商，以實現對水資源的全面綜合管理，保證對各類用戶提供滿意優質的服務。
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