張談
提示：我國城鄉差距繼續拉大，“三農”問題日益突出，嚴重影響我國經濟發展和社會穩定。本文在對“三農”問題現狀分析的基礎上提出：只有遵循“治本為主，治標為輔，標本兼治”方針，賦予農民國民待遇，消除城鄉差別，加快推進農業產業化和農村城鎮化建設，才能最終解決困擾我國經濟發展的“三農”問題。
一、“三農”問題的現狀
三農問題是以農民為主體、以農村為地域、以農業為紐帶相互交織為一體的農民、農村、農業問題的總稱。主要表現為：農村經濟十分蕭條，城鄉居民收入差距越來越大；農村市場發育嚴重滯后，農產品商品率極其低下，產供銷體系沒有建立，資源配置無法優化；農村人口眾多，勞動力嚴重過剩；城鄉居民在經濟、政治、社會、文化上兩極分化嚴重，形成城鄉二元社會經濟結構，造成城鄉居民在基本權利和根本利益上的巨大差別；農村教育水平十分低下，社會保障制度沒有建立，干群關系緊張，影響農村社會穩定。
二、“三農”問題的原因透視
“三農”問題涉及到我國政治、經濟、社會、文化等諸多方面，已經成為我國現代化進程中最令人困惑的問題之一，需要人們以開闊的視野去審視其產生的根源。
1.“三農”問題產生的根本原因在于長期以來我國形成的二元社會經濟結構。我國現行的戶籍制度造成了相互分割、相互對立的城鄉二元社會經濟結構，形成了城鄉之間政治、經濟、社會和文化水平上的巨大差異。戶籍制度把農民限定在小塊土地上，使單位面積上的勞動力過多，無法實現人力資源的最優配置，導致農業生產率、農業機械化水平十分低下，經營規模化難以實現，農民的小農思想意識濃厚，農村經濟市場化程度低，農民收入增長緩慢。
我國城鄉財稅政策的二元性嚴重制約了農村經濟的發展（見表1）。第一，國家支農財政的年增長率徘徊不前，并具有下降趨勢，違背了我國1993年《農業法》的規定，即國家財政每年對農業總投入的增長幅度必須高于國家財政經常性收入的增長速度。第二，農村人均財產性、轉移性收入無論在絕對量的增加上，還是在速度的增長上都遠遠落后于城鎮，僅占城鎮的13%左右。第三，在稅收上，城鎮居民人均月收入低于800元不用交稅，而農民則不論收入多寡，每年都得按照既定的數額繳納各種稅費。地方政府人員越減越多，再加上各種亂收費、亂攤派，農民負擔越來越重。農村地區的水利、道路、通訊等基礎設施和教育、衛生、社保等得不到國家財力的支持，而國家財政轉移支付大部分用于城市建設與發展。這種城鄉二元財稅政策是農民利益喪失的主要原因之一。
1993年以來的分稅制財政體制改革，各縣將75%的增值稅和100%的消費稅上繳中央財政，使財力更加集中于中央。而省地市政府也如法炮制，集中財力，最終導致縣鄉財政收入明顯下降，困難重重，繼而通過稅費形式轉嫁到農民頭上。中央三令五申喊減負，地方我行我素亂收費。分稅制使地方政府亂收費、亂攤派現象更加惡化。
我國計劃生育政策成績卓著，功不可沒，但在農村卻沒有得到切實執行，超生現象比比皆是，無法控制農村人口增長。我國實行按人均分配的土地制度，其結果之一就是農民對計劃生育產生抵觸情緒。這是因為，農民的生活保障只有依靠子女和土地。在教育制度上，農村教育農民辦，城市教育國家包。招生制度城鄉有別，農村學生高招分數線遠遠高于城市學生高招分數線。據統計，高招中，占全國人口70%的農民只占高招30%的份額。我國社會保障、教育制度等政策上的城鄉差別，沒有切實代表廣大農民群眾的根本利益，不符合市場經濟原則，造成農民進入市場的成本太高，障礙太多，難度太大。
2.我國的工業化和城市化具有明顯的外生化特征，過多地依賴政策的支撐，而這種支撐往往以農村地區的犧牲為代價，政府對農民的反哺工作又嚴重滯后，導致農村經濟的發展舉步維艱。長期以來，工農業產品的剪刀差，促進了我國的工業化和城市化進程。在計劃經濟時代，我國廣大工人與農民勒緊褲帶，為建設社會主義工業化作出了巨大貢獻。在向市場經濟轉變時期，改革開放和農村聯產承包責任制使農村經濟獲得巨大發展。隨著改革向城市的轉移，農民工進入城市，促進了全國經濟，特別是城市經濟的發展。而20世紀90年代后期，經濟增長趨緩，鄉鎮企業萎縮，特別是隨著國有企業下崗工人增多，農民工的自由流動受到城市政府限制；內需嚴重不足，供給大于需求，“巨大潛在”的消費市場無法啟動。廣大農民和工人在推動城市經濟增長的同時，卻在激烈無情的市場競爭中淪為最大的弱勢群體。
3.以勞動密集型為特征的外向型經濟的脆弱性，鄉鎮企業的幼稚性和盲目性，以及國際現代化農業對我國小農經濟的擠壓，造成農民增收困難，農村剩余勞動力轉移艱難。改革開放之初，外資規模小，試探性強，多以勞動密集型為主，我國農村成為吸引外資的主要地區。外資促進了我國勞動密集型產品的出口，大量廉價商品，如服裝、玩具等迅速占領國際市場。外貿出口和農村承包責任制成為拉動我國經濟高速增長的動力。北美自由貿易區形成后，墨西哥搶走了我國在北美的貿易份額。以紡織品為例，1994年，中國大陸和港臺地區在北美的市場份額為49%，占第一位，兩年后墨西哥取而代之。另外，1997年，東南亞金融危機爆發后，東南亞各國和東亞的日、韓，以及港臺等地區為了轉嫁危機，紛紛實行貨幣貶值以增強出口競爭力。我國和東南亞出口產品的趨同性大大影響了我國的外貿出口，加之乘數效應的作用.對我國農民和農村的利益損害相當嚴重，鄉鎮企業江河日下，農業經濟萎縮不前。
雖然中國糧棉肉蛋等農副產品產量均居世界首位，但是其中大部分仍是采用分散的小規模家庭作業生產的，成本高、效率低，農業體系極其脆弱。一方面，我國許多大宗農產品的價格大大高于國際市場價格，我國農副產品價格提高的空間已經微乎其微。另一方面，政府無法與高度分散的小農經濟進行交易，也難以有效管理這種袖珍式的家庭作業。加入WTO以后，我們無法充分利用“黃箱政策”，補貼保護農民和農業。然而，實際上我國農業卻處于負保護狀態，同美日歐發達國家和阿根廷、巴西等發展中國家對農業的保護都形成明顯的反差。
三、解決“三農”問題的對策建議
“三農”問題的解決是一個復雜而艱巨的過程，只有遵循“治本為主，治標為輔，標本兼治”的方針，賦予農民國民待遇，實行城鄉統一的各項政策制度，并以市場經濟為導向。加快推進農業產業化和農村城鎮化建設，才能最終解決三農問題。
1.打破城鄉二元經濟格局，賦予農民國民待遇。取消現行戶籍制度，實行城鄉統一的居民戶口制度，恢復憲法賦予農民的自由遷徙權利。有條件、有步驟地將進城農民工轉為城鎮居民，納入城市的各種社會保障之中。廢除農業各稅，實行城鄉統一的財稅政策。取消一切農民負擔，從根本上遏制亂收亂攤行為。開征高消費稅、社會保障稅，提高贈予稅率和遺產稅率。
2.逐步建立全國統一的社會保障體系和計劃生育政策。逐步廢除退休工資制度，采取國家、集體、個人三三制的原則建立農村社會保障體系。使農民老有所養，病有所醫，貧有所濟，失業而有所助。嚴格控制農村人口增長，加大計劃生育的宣傳力度和執法力度，消除城鄉差別。只有建立農村社會保障制度，解決農民的后顧之憂，農民才會積極配合計劃生育政策的執行，有效控制人口增長。
3.改革現行教育體制，大力發展教育事業。修改《義務教育法》，實行12年義務教育，在中小學開設科普課程并納入高考。實行高校招生全國各省市統一的錄取分數線，以擴大在農村的招生規模。頒布《義務支教法》，創立國家助學基金和支教基金，保障困難學生入學，鼓勵高校畢業生到農村支教、任教。改革農、林院校的學科設置，培養適應農業產業化經營和農業高新科技發展所需的農業人才。
4.加速政治體制改革.政府要放棄計劃思維，樹立市場理念，確立服務職能。實行縣鄉干部直選制度，使基層干部受上級領導，對下級負責。切實精簡政府人員，提高農村基層干部文化素質、管理素質和社會道德素質。
5.實行行政區劃改革，促進中小城市、小城鎮的發展，加快轉移農村過剩勞動力。調整省級區劃，把特大省區分割成幾個省區，廢除地市級行政機構，實行縣轄市改革，縮短政府管理鏈，提高管理效率，以利于發展中小城市，推動地方經濟發展。
6.以市場經濟為導向，加快農業產業化進程，實行土地規模經營。組建行業協會和農民協會，促進農產品的流通，維護農民利益，增強農民在農產品市場上的主體地位，為完善農村市場，保護農民利益創造條件。
（張談）
表1 我國支農財政、城鄉財產性和轉移性收入及農村稅費情況比較
年份 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
支農財政支出比重（%） 9.98 10.3 10 9.49 9.2 8.43 8.82 8.3 10.7 8.23 7.75 -
財產性、轉移性收入 農村（元） 36 36 45 56 76 107 113 116 135 146 193 210
城鎮（元） 266 295 268 372 544 825 772 881 1216 1386 1340 1497
農村人均稅費支出（元） 33 36 40 42 59 77 94 98 98 93 96 91
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