導讀：郡縣治，天下安。全國有近6000的縣委書記和縣長，調查研究他們心里想的，正在做的，以及縣級官場生態，對中央干部人事制度改革有著重要意義。川大教授羅中樞團隊通過調查發現，當前官場最突出的問題是干部能進不能出、能上不能下；近一半的縣委書記和縣長沒有基層工作經驗；近80%的縣委書記和縣長對自己的工作感到不滿意，更有甚者“在一些地方，一些領導干部成了下屬的‘老板’、‘老大’，把黨和人民的事業按家族生意來經營打理。
文|褚朝新 羅婷 來源|南方周末
現任縣委書記和縣長從副科級晉升到正縣級，平均用時13年，其中從副縣級晉升到正縣級，平均用時6年。
2013年9月28日，四川大學教授羅中樞，催促他的團隊成員加快“深化干部人事制度改革”課題的操作進度。“快3年了，今年必須結題。”
2010年夏秋兩季，羅中樞領導的“深化干部人事制度改革課題組”在四川、貴州、廣西、重慶、上海等地召開了26次座談會，先后同七十多位縣委書記、縣長和省、市、縣委組織部部長進行了深度訪談。一份約50萬字的一手訪談資料隨即出爐。
訪談基礎上，羅中樞團隊又設計出一份調查問卷，希望從全國縣級主要領導干部那里找到以下問題的答案：當前中國干部人事制度改革的重點、難點是什么，制約改革的瓶頸是什么，如何深化改革、重點突破等。
課題組成員、四川大學教授王卓介紹，此次調查的縣級主官包括縣委書記和縣長、縣級市的市委書記和市長、縣級區的區委書記和區長。為方便表述，課題組將上述官員群體分別統稱為“縣委書記”和“縣長”。
2011年1月至4月，課題組向全國縣委書記和縣長郵寄調查問卷5600份，最終收回來自28個省份的有效問卷446份，回收率為7.96%。其中縣委書記235人，縣長211人。
王卓說，“這么大面積對在職縣委書記和縣長進行干部人事制度改革調查，在學界還是全國第一次。”耗時三年進行分析研究后，羅中樞團隊勾勒出了縣委書記和縣長們眼中的中國基層官場。
縣官判斷與上級文件有差異
當前官場最突出的問題是干部能進不能出、能上不能下。
“五湖四海選人”、“德才兼備、以德為先”和“擴大民主、群眾公認”等原則很重要，但實際中很難操作。這是許多受訪者的觀點。
“干部人事制度改革”如何突破是課題重要內容。采訪中，王卓一再提醒南方周末記者認真閱讀2009年頒布實施的《2010-2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》。
根據綱要，2010年-2020年干部人事制度改革11個需要突破的重大問題，前四個分別是：規范干部選拔任用提名制度；健全促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制；推行差額選拔干部制度；加大競爭性選拔干部的力度。
可在調查中，大多數縣委書記和縣長認為，改革需要突破的第一個問題是健全促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制，第二個是堅持和完善從基層一線選拔干部制度，第三個是規范干部選拔任用的提名制度，第四個是健全調整不適宜擔任現職干部制度。
“在綱要中排第六位的‘堅持和完善從基層一線選拔干部制度’，在問卷調查中被前置到第二位，說明我國縣委書記和縣長對此問題的重視與中央對此問題的判斷存在差異。”王卓分析認為。
在綱要中名列第八的“健全調整不適宜擔任現職干部制度”，被縣官們前置到第四位，則與當下“干部工作中的幾個老大難問題”相關。
那么，當下官場突出的“老大難”問題是哪些呢？王卓介紹，受訪者們排在前五位的突出問題分別是：干部能進不能出、能上不能下；未處理好黨管干部與群眾公認的關系；考核評價體系和機制有待完善；長期封建社會遺留來的“官場文化”影響；體制性障礙。
“溫州有一個現象，民營企業家千方百計要進入到權力運行里面，拿錢買人大代表、政協委員，特別是愿意自己的孩子能進政府。”一名受訪的上海官員對“封建官場文化影響”做了以上解釋。
縣委書記和縣長們還認為，“以身份挑人、以關系取人”、“干部工作看重民主形式忽視民主質量”和“擴大民主力度不夠”等問題也十分突出。但71.8%的縣委書記和縣長，將“干部能上不能下、能進不能出”排在了首位。
受訪縣委書記和縣長們還介紹，目前官場“潛規則”和吃喝風盛行。
“在一些地方，‘潛規則’勝過法律法規，一些領導干部成了下屬的‘老板’、‘老大’，把黨和人民的事業按家族生意來經營打理。”羅中樞在自己的課題論文中說。
羅中樞在調查中搜集到這么一個例子：某縣縣委書記干了4年，不久前堅決請辭不干而考到某地高校做副職去了。大家都很奇怪，他說：“那個地方是一個旅游區，每天接待遭不住（地方方言，‘承受不了’），轉著臺子喝酒，別說干其他事情了。”
“部分領導干部在問卷上手寫了一些當下存在的選人用人價值傾向，如‘照顧各種關系’、‘當權者喜好’、任人唯親和利益交換。不過，86.4%的受訪者選擇了主流價值觀——‘推動工作’。”王卓介紹。
“這說明，我國干部人事制度改革的方針政策原則尚缺少有效貫徹執行的機制保障，要求與執行之間的張力過大，實際結果就是‘方針政策原則’往往被懸置，出現‘五湖四海選人難’、‘德才兼備、以德為先難’、‘擴大民主、群眾公認難’、‘競爭擇優難’等局面。”羅中樞說。
大多數縣委書記和縣長未干滿一屆任期
47%的縣委書記和縣長沒有基層工作經驗。
調查中，一個現象引起了羅中樞團隊的注意——縣委書記大多很難干完一屆，多則三兩年，少則一年半載就調走。
王卓向記者介紹，接受調查的縣委書記和縣長，任現職時間平均3.25年，61.2%的官員任現職3年及以下，71.8%的人任現職時間在4年及以下，任現職5年以上的只有14.5%，大多數縣委書記和縣長沒有完整干滿一屆任期。
王卓和助手們還對受訪縣委書記和縣長的前任任職時間做了統計，結果發現：10.8%的前任縣委書記和縣長在原職位上工作不滿一年就調走了，工作1－2年的占26.3%，工作2－4年的占48.7%，沒有一位前任任職時間在5年以上。
在基層官場，不僅大多數縣委書記和縣長干不滿一屆，其他重要崗位的官員也常干不滿一屆。2013年9月，記者在江西省贛州市龍南縣調查發現，前任龍南縣委常委、紀委書記張劍平，僅在位一年零四個月。前任龍南縣委常委、組織部長許銳，任職僅四個月就提拔調離了龍南。
羅中樞團隊對上述現象分析，“黨政領導干部任期制在執行中流于形式。關鍵崗位上的領導干部頻繁調動，嚴重影響了基層政府和政權的穩定，也助長了領導干部的不良心理。”
“對在任期內干一兩年就提拔或調動的干部，大家認為有本事；對任期滿了才提拔的，大家說是輪到了才提拔；過了任期還沒提拔的，大家會認為他要么有問題，要么上面沒有人，于是乎老實人吃虧，歪風邪氣盛行……”王卓引用《人民論壇》公開發表的內容說。
調查還顯示，在受訪的縣委書記和縣長中，有以下五多五少的特征：男性多，女性少，男女比約20∶1，其中女性縣委書記占比僅3.4%；中年多，青年少，縣委書記和縣長的平均年齡為46歲；漢族多，少數民族少，縣委書記和縣長中少數民族干部僅20%；文科多，理工農科少，本科以上縣委書記和縣長中文科專業背景的占78.3%；異地任職多，本地干部少，異地任職的縣官占94.8%。
此外，47%的縣委書記和縣長沒有基層工作經驗，其中縣委書記沒有基層工作經歷的比例比縣長高14.7%。年齡越小的縣委書記和縣長在基層工作的比例越低，51歲以上的在鄉鎮街道擔任過職務的占66.7%，40歲以下的只占40%。
“這種狀況值得高度重視。”王卓說。她介紹，貴州一名縣委書記接受訪談時感嘆：中國是一個農業大國，如果干部在制定政策時不懂中國的農業、農村、農民，出臺的政策很可能與基層有距離。
23%縣委書記和縣長“十分滿意”自己工作
“我都不好意思講自己是縣委書記。”
王卓向記者介紹，調查顯示，現任縣委書記和縣長從副科級晉升到正縣級，平均用時13年，其中最長的用了26年。從副縣級晉升到正縣級，平均用時6年，其中最長的用了21年。
上述人群的任職有一些特點：從發達地區到不發達地區冷，從不發達地區到發達地區熱；黨政正職干部交流多，副職交流少，強勢部門交流多，弱勢部門交流少。
鄉鎮嚴重缺少35歲以下的年輕干部，也受到羅中樞團隊的關注。貴州一名縣委書記向課題組介紹說，“我們鄉鎮公務員崗位是空缺的，沒人去干，一個鄉鎮23個編制，只有不到10個人在崗。稍微優秀的就往縣直或市直機關走了。”
調查中，一些縣委書記和縣長還認為，目前基層官員被妖魔化了。羅中樞告訴記者，當下基層官員的負面信息較多，有的基層干部抱怨，有社會輿論認為“中央領導是親人，省上領導是好人，縣級領導是壞人，基層領導不是人”。
“一位縣委書記在訪談時激動地說，‘有時候出去和朋友聚會，我都不好意思講自己是縣委書記’。”
調查顯示，只有23%的縣級主要領導干部對自己工作“十分滿意”，70%幾乎沒有周末休息日，65%以上每天工作時間都在10小時以上。
工作壓力大，但縣官們的收入并不高。參與課題的四川大學公共管理學院副教授羅亞玲搜集的數據顯示：宜賓市下屬的縣委書記、縣長和宜賓市處長級黨政干部的最高合法工資均約為5117元。但宜賓市下屬的宜賓縣面積達2945.83平方公里、下轄26個鄉鎮，人口近百萬。
羅亞玲介紹，縣委書記、縣長和處長的工資相同，但是，“縣委書記和縣長管理全縣，工作壓力大、責任重，承擔的社會責任和對國家、社會的貢獻明顯多于普通機關的處長”。羅亞玲建議，“應擴大黨政干部收入差距，使收入與承擔的工作責任、產生的績效和對國家社會的貢獻大致相當。”
受訪縣級主要領導對自己退出后的出路，也各有想法。43%的人選擇到大型國有企業，10.2%選擇到民營企業，6.3%選擇到事業單位去，5.2%選擇到群團組織，有少量表示“愿意繼續留在機關”。
近六成縣級主要領導贊成“自我限權”
三成受訪者贊同“縣長由轄區內公民投票差額選舉”。
此次課題中，羅中樞團隊關注到一個過去很少有人關注的干部人事問題——“干部調整動議”。
課題組成員、四川大學政治學院教授高中偉向記者介紹，各地在“干部調整動議”環節，會研究確定干部選拔調整的思路、原則、方案等，包括任職條件、啟動時間等。
調查顯示，37.2%的受訪縣官承認本縣提出調整動議的主體通常是“縣委書記”，27.8%的受訪縣官承認是本縣“本地組織部門”。王卓說，誰提出干部調整動議，就搶占了這個崗位人選的安排先機，因此調整動議環節是買官賣官的源頭。
“從調查結果來看，目前各地啟動干部選拔任用的調整動議很不規范，選拔干部的人選被少數人控制在某個特定范圍內。”高中偉說。
四川大學政治學院教授黃金貴提醒記者，最近中央巡視組公布了對各省的巡視報告，其中部分省份存在“帶病提拔”和“突擊提拔”，調整動議不規范是一個重要原因。
接受調查時，82.2%的縣級主要領導贊同規范干部調整動議，12.4%的受訪者表示“無所謂”，5%的縣官反對，堅決反對的有2人。
在官員選拔任用的各個環節中，“初始提名”直接關系到哪些人可以入圍。調查結果顯示，行使“干部初始提名權”排在前幾位的分別是：縣委書記、本級組織部門、擬調整干部所在單位主要領導人。
“由此可見，我國基層干部選拔任用中的初始提名權還在較大程度上集中在少數人手里。”王卓說。
調查還顯示，80%的受訪者贊同區分“選任制干部”和“委任制干部”，并采取不同的辦法選任。以縣長選任為例，90.5%的受訪者贊同“縣長由上級黨委常委會差額票決”，86.8%的受訪者贊同“縣長由上級黨委全委會差額票決”，70.7%的受訪者贊同“縣長由同級人民代表大會差額選舉”。
值得注意的是，有32.8%的受訪縣委書記和縣長贊同“縣長由轄區內公民投票差額選舉”。
調查中，絕大多數受訪縣官贊成：委任制官員向組織報告家庭房產、收入來源、婚姻狀況和其他方面廉政情況，選任制官員則應向社會公開家庭房產等四項情況。
如何讓干部人事調整規范化、制度化、科學化，成為羅中樞團隊課題研究的重點。
王卓介紹，問卷調查中還根據新聞報道設計了一個問題：某縣委書記大刀闊斧地自我限制權力，阻止跑官要官等現象，被指挑釁官場潛規則。您會效仿他的做法嗎？結果，只有58.2%的縣官選擇“會效仿他的做法”，27.8%的人稱“不知道”，還有14%的明確表示“不會效仿他的做法”。
“由此可見，雖然建立權力制約機制已成為共識，但如何使權力進入籠子，難度還很大。”王卓說。四成多縣官不愿自我限權，羅中樞團隊開始思考如何把權力關進籠子里的問題。
他們建議：以縣委書記、縣長及縣級以下干部為突破口，建立黨政干部職位分類制度，變“官位”為“職務”，變“干部身份”為“管理者崗位”，“并通過授權主體的監督考評獲得相應報酬。
羅中樞團隊還建議，“在干部選用環節，建議以縣市區為重點，參照‘選官、配僚、考吏’的思路，一把手在較大范圍內民主選舉產生，向社會公示財產、接受選民監督；班子副職由一把手選人搭配，實行委任制；一般干部尤其是業務干部則通過考試錄用，實行考任制。”
還有更多建議寫進了課題報告。羅中樞對記者說，“有些內容暫時不宜對媒體公布。”
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