城市綜合管廊的PPP模式選擇－IT工程師數位筆記本

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摘要：采用PPP模式建設綜合管廊，可以有效解決前期投資大、政府資金短缺的矛盾，是實現綜合管廊可持續建設的重要方法。本文結合綜合管廊在我國的發展現狀，分析肯定了綜合管廊的經濟效益，認為PPP模式有利于推動綜合管廊在我國的大規模建設。隨后在分析了綜合管廊的建設內容和PPP模式下建設綜合管廊的特點后，提出采用DBFO模式、管線單位入股模式、“北京地鐵四號線”模式的PPP方案建設綜合管廊，最后針對PPP模式建設綜合管廊提出相應的保障措施。

　　Abstract： Using PPP model to build utility tunnel can solve contradictions of the large initial investment and a shortage of funds in government， which is an important way to realize sustainable construction of utility tunnel. This paper is based on the present development situation of utility tunnel in our country， analyses and affirms that utility tunnel has good economic benefits， and thinks that PPP model will be conducive to a large scale construction of utility tunnel in China. Then， after analyzing construction content of utility tunnel and characteristics of constructing utility tunnel based on PPP model， this paper puts forward to use PPP model including DBFO， pipeline unit becoming shareholder and "the Beijing subway line 4" model to construct utility tunnel. Finally， the paper puts forward the corresponding guarantee measures in view of using PPP model to construct utility tunnel.
　　關鍵詞：PPP模式；綜合管廊；可持續建設；經濟效益
　　Key words： PPP model；utility tunnel；sustainable construction；economic benefits
　　中圖分類號：F014.35 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）33-0239-04
　　1 綜合管廊是城市發展的必然選擇
　　我國城鎮化率從2011年起突破50%，并呈現逐年快速上漲趨勢，至2015年城鎮化率已達56.1%，隨著我國城鎮化水平的不斷提高，城市人口聚集，原有城市基礎設施所承受的壓力不斷增加，尤其是維系城市正常運轉的各類管線問題層出不窮，例如城市暴雨內澇、輸油管線爆炸、管線滲漏導致道路塌陷等。傳統模式建設的市政管線多采用地下直埋或在空中架設的方式，造成極大的空間資源浪費，同時管線后期的維護及增容擴建困難，管線安全隱患不易排查，給居民的日常生活及生命財產安全帶來極大威脅，探索建設市政管線的新模式，是解決城市發展瓶頸的關鍵。綜合管廊作為一種集約化的市政基礎設施，將給水、電力、電信、燃氣、熱力等管線集中設置在管廊內，預留出檢修空間，并對管線進行監測，發現問題及時檢修。綜合管廊代替了傳統直埋、在空中架設線路的方式，避免了管線維修、擴容時重復開挖道路，極大改善了城市容貌，方便了人們的出行，是城市可持續發展的必然選擇。
　　綜合管廊的概念起源于十九世紀的歐洲，從1833年巴黎誕生了世界上第一條地下綜合管廊系統后，經過一百多年的探索發展，其施工技術已經十分嫻熟，在許多城市得到了極大的發展，并成為發達地區市政建設管理的現代化象征。然而我國綜合管廊的建設起步較晚，真正意義上的建設始于1994年上海浦東新區張楊路綜合管廊，隨后綜合管廊建設在我國也并未受到重視[1]。2013年起，國務院加大對城市地下綜合管廊的推進力度，先后頒布一系列指導意見用于指導各地綜合管廊建設，并確定綜合管廊試點城市，從政策、資金、技術等多方面支持綜合管廊假設。2015年8月3日，國務院辦公廳下發《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》，全面推進城市地下綜合管廊在我國的建設，標志著綜合管廊建設在我國大規模展開。
　　2 建設綜合管廊經濟效益顯著
　　綜合管廊相比傳統直埋管線的方式，表現出眾多優勢，我國從真正意義上建設綜合管廊至今也有二十多年的發展歷程，但一直未被大規模建設，究其主要原因是相比直埋管線成本，綜合管廊建設前期一次性投資大，單靠政府投資的模式難以保證，管線單位基于眼前利益的考慮也不愿投資建設綜合管廊。綜合管廊建設由于資金問題受到阻礙，但其相比直埋管線經濟效益的優勢已被普遍認可。
　　郭瑩等（2006）指出綜合管廊的費用與效益關系不清晰成為在我國推廣受阻的最重要原因之一，通過對綜合管廊和直埋管線的費用效益進行分析，選取11條綜合管廊實例進行驗證，得到綜合管廊在其全生命周期內綜合效益大于費用的結論[2]。錢七虎等（2007）指出有些人認為綜合管廊建設的一次性投資遠遠大于管線獨立敷設的成本，是沒有考慮到綜合管廊的建設成本與綜合效益的關系。臺灣曾以6.5km的信義線進行測算，建設綜合管廊比不建只需多投5億元臺幣，但75年間因交通堵塞、管線維修、道路開挖減少的成本達2337億元臺幣[3]。關欣（2009）以中關村西區綜合管廊為例，與傳統直埋管線成本進行對比，得出綜合管廊的直接工程費造價比直埋方式高出近一倍，但在考慮各種外部費用的因素下，綜合管廊在全生命周期的總體效果是肯定的，此外綜合管廊還有不可忽視的經濟和社會效益[4]。裴志強（2009）指出綜合管廊前期投資相比傳統直埋管線約高出50%左右，但修建綜合管廊所帶來的經濟和社會效益，遠遠超出其所增加的投入[5]。李林峰（2015）通過對綜合管廊和管線直埋的成本進行分析，模擬出綜合管廊和直埋管線在50年壽命周期內的綜合成本對比圖，認為綜合管廊成本比直埋管線下降了40%[6]。　　3 PPP模式助推綜合管廊可持續建設
　　為貫徹落實黨的十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，我國財政部、發改委等部門從2014年起陸續出臺政府和社會資本合作（PPP）的相關政策文件，通過引入社會資本增加政府供給公共產品的能力。綜合管廊作為PPP模式在基礎設施和公用事業細分領域的應用之一，能有效拉動投資，同時引入社會資本能降低成本，提高公共產品供給效率，PPP模式的應用為綜合管廊在我國的大規模推廣提供了發展契機。
　　PPP（Public-Private Partnership）模式，從字面來看指公私合作模式，在我國根據社會主義市場經濟的特點被解釋為政府和社會資本合作模式，指公共部門通過與社會資本方建立伙伴關系來提供公共產品或服務的一種方式[7]。PPP模式的概念最早由英國提出，隨后成為各國政府提供公共產品和服務的重要措施，經過二十多年的發展實踐，PPP模式被賦予更多的理解和創新，但究其根本，PPP模式都是建立在“長期合作、風險分擔、利益共享”的基礎上，更加高效地提供公共產品或服務[8]。狹義的PPP模式可以理解成是在廣義PPP模式的基礎上為項目提供可能的融資模式的總稱，根據世界銀行對PPP的分類，主要包括外包類、特許經營類、私有化三大類，其特點如表1所示[7]。
　　我國最早采用PPP模式的項目是1984年以BOT模式建造的深圳沙角B電廠，成為我國嘗試實施基礎設施公私合作的開端，為我國PPP模式的發展奠定了基礎[7]。采用PPP模式建設綜合管廊，通過引入社會資本的方式，可以利用社會資本資金緩解政府財政壓力，解決建設綜合管廊的最大難題，同時引入競爭性機制，利用社會資本先進的技術和管理經驗，更加高效地提供公共產品和服務；另一方面，為吸引社會資本投資，實現社會資本的合理投資回報，通過探索PPP模式下綜合管廊的收費定價，回收建設投資，可實現綜合管廊的可持續建設。
　　4 我國建設綜合管廊的PPP模式選擇
　　4.1 綜合管廊的建設內容
　　依據項目的建設進程可以將綜合管廊建設分為三個階段，前期調查、設計施工、運營維護。綜合管廊的設計年限至少為50年，在建設綜合管廊之前，應由政府負責調查該地區的人口數量、經濟發展情況，依據該地區的城市規劃，與各管線單位協商后確定入廊管線的種類及管廊建設規模，并在選擇社會資本時予以公布，作為社會資本進行投資測算的依據；設計施工階段主要包括綜合管廊主體工程、附屬設施、管線敷設三個部分的建設，管廊主體工程需與入廊管線進行協商，確定各管線在管廊中的需求形式，管廊內的附屬設施可以與管廊主體共同建設，也可單獨由其他承包方建設，管廊內的管線則由各管線單位自行敷設；管廊建成投入使用后，對其運營管理分為兩個部分，主體工程和附屬設施交由專業的運營公司進行運營及維護，各管線的維護則由各管線單位自行負責。
　　4.2 PPP模式下建設綜合管廊的特點
　　4.2.1 政府給予可行性缺口補助
　　綜合管廊作為市政基礎設施中的準公共產品，其屬性介于公共產品和私人產品之間，具有一定的壟斷性、消費上的排他性及外部性，這些特點決定了綜合管廊建成后有現金流入，但由于公益性和外部性，其現金流一般較小，無法實現項目自身的收支平衡。在采用PPP模式建設時，僅靠項目自身收益無法回收建設投資，為保證社會資本合理收益，需要政府給予一定的補償。
　　4.2.2 產權始終歸政府所有
　　綜合管廊為各類市政管線提供“容身的房間”，確保這些城市“生命線”能夠正常運轉，由于這些管線所提供的產品在居民日常生活中起著舉足輕重的作用，所以其產權應由政府所有，使政府可以對綜合管廊進行監督控制，防止社會資本提供的服務不符合要求，損害社會公眾的利益。
　　4.2.3 政府制定收費價格
　　綜合管廊作為城市基礎設施，采用PPP模式引入社會資本建設時，政府除了保證社會資本的合理利潤外，還應保證各入廊管線的入廊費用不能過高，防止管線單位將費用轉嫁給最終的用戶（社會大眾）。政府制定管廊收費時一般應參考各管線直埋時的成本，在此基礎上確定入廊費用。
　　4.3 建設綜合管廊的PPP模式設計
　　通過對綜合管廊的建設內容及PPP模式下建設綜合管廊的特點進行分析，結合PPP模式的分類，提出如下建設綜合管廊的PPP模式設計方案。
　　4.3.1 DBFO（Design Build Finance Operate）
　　DBFO譯為設計-建造-融資-運營模式，指社會資本方投資建設公共基礎設施，負責主體工程的設計施工，建成后由公共部門向社會資本支付一定的費用使用該基礎設施，同時提供與該設施相關的核心服務，而社會資本只是提供一些該設施的輔助性服務。對該基礎設施的產權，可以在合同中進行約定，并約定一定的特許經營期回收社會資本投資，一般為20～25年[9]。
　　在綜合管廊項目中，由社會資本投資建設管廊主體工程及附屬設施，建成后由各管線單位付費使用管廊空間自行敷設管線。綜合管廊投入運營后由社會資本負責管廊主體及附屬設施的經營維護，并向管線單位收取一定的維護費，各管線單位負責管線的運營維護，并為社會大眾提供各種電力、供水、熱力等服務。對于各管線單位的付費分為入廊費和運營維護費，入廊費指社會資本為回收建設投資，在管線進入管廊時向管線單位收取的費用，考慮到管線單位的承受能力，可依據相同壽命周期內管線直埋時的建設維護成本計算；運營維護費指管廊投入使用后，社會資本為維護管廊正常使用而產生的費用，一般按實際發生的費用向管線單位收取。管線單位所繳納的入廊費不足以回收社會資本投資部分由政府部門補償，補償方式可通過財政撥款、貸款貼息、稅收優惠或鄰近項目開發權等，以此保證社會資本的合理收益。其結構模式如圖1所示。
　　4.3.2 管線單位入股模式　　管線單位入股模式指入廊管線單位與社會資本在綜合管廊建設前期共同出資，以減少社會資本的投資壓力。入廊管線的種類在前期調查階段已經確定，政府可出臺相關政策鼓勵管線單位投資，與社會資本組建項目公司，共同參與綜合管廊建設，例如可依據管線投資比例給予后期管線入廊時不同程度的費用減免，或給予管線單位項目開發審批優先權等。采用管線單位入股的模式，一方面緩解了社會資本投資壓力，另一方面確保了綜合管廊建成后管線單位入廊，同時管線單位作為投資方從開始就參與到項目建設中，可以就管廊的建設方案發表意見，建設出充分滿足各管線單位需求的管廊形式。
　　4.3.3 “北京地鐵四號線”模式
　　綜合管廊的建設也可參照北京地鐵四號線所采用的PPP模式，將綜合管廊建設分為主體工程和附屬設施兩個部分，主體工程全部為土建工程，由政府投資建設；主體工程完工后，社會資本通過與政府簽訂《資產租賃協議》，取得管廊主體的使用權，負責管廊內附屬設施的建設及管廊建成后的運營維護，附屬設施主要包括管廊內的照明、通風、消防、監測系統等[10]。對于管廊內的管線始終由各管線單位自行敷設和維護，相當于管廊只是給各管線提供空間。政府通過授予社會資本一定的特許經營期來經營維護管廊，向入廊管線收取入廊費來回收投資及向政府繳納主體工程租賃費。在這種模式下，社會資本繳納的主體工程租賃費低于政府建設投資，以此保證社會資本通過收取入廊費就可獲得合理收益。其結構模式如圖2所示。
　　5 采用PPP模式建設綜合管廊的保障措施
　　5.1 政府制定強制性法規確保管線入廊
　　綜合管廊作為國外發達地區城市現代化的象征，是解決城市管網問題的必然選擇，其經濟效益在我國也得到普遍認可，政府應通過規劃將傳統直埋管線逐漸改建成綜合管廊。綜合管廊由于前期投資巨大，管線單位不愿入廊，此時政府應出臺強制性法規，要求符合入廊要求的管線單位必須入廊，同時在建有綜合管廊的區域，不得挖路敷設管線。通過這種強制性手段，才能使盡可能多的管線入廊，保證建設的綜合管廊發揮其最大效益。
　　5.2 政府應協調各部門在綜合管廊建設前期進行充分調研
　　綜合管廊的設計使用年限至少為50年，且管廊建設涉及多個管線部門，所以在管廊建設前期應結合該地區的實際情況，與各管線單位協調，確定入廊管線的種類、管廊規模及各管線入廊的建設需求。同時應充分了解各管線的在傳統直埋模式下的建設成本，為管線入廊的收費提供參考。
　　5.3 建立整個地區地下管網系統實現統一規劃
　　綜合管廊由于投資巨大，涉及管線單位眾多，建設復雜，一旦建成不易輕易變更，且綜合管廊的建設占用地下空間，必須與城市整體規劃相結合，建立整個地區的管網規劃系統，逐步將可以入廊的管線全部入廊。同時綜合管廊的建設與地下空間開發相結合，例如與地鐵、地下停車場結合建設，可以減少道路的重復開挖，節約建設成本。
　　5.4 制定合理的收費定價模型確保各方利益
　　綜合管廊作為準經營性基礎設施，具有較強的正外部性，單靠使用者付費不能回收投資，對社會資本沒有吸引力，這時需要政府通過可行性缺口補助等方式給予社會資本一定的補償，保證其投資綜合管廊項目有利可圖。同時綜合管廊最終提供的產品關系社會大眾的日常生活，其價格的制定必須由政府監督控制，通過制定合理的收費定價模型確保社會資本、管線單位、社會大眾各方利益。
　　5.5 規范合同體系約束參與各方行為
　　項目參與各方一般通過簽訂合同來實現權責配置、風險分擔、違約處理、履約保證等方面，以此來保證各方利益不受損害，綜合管廊本身涉及多個管線單位，采用PPP模式引入社會資本，使整個建設項目的關系更加復雜。各地采用PPP模式建設綜合管廊應在遵循國家相關標準下，結合本地區的實際情況，借鑒已建成項目的經驗，盡可能細化建設項目可能遇到的問題，用合同規范的形式進行約束，確保參與各方有章可循。
　　6 結論
　　綜合管廊對解決城市管網問題發揮著重要作用，是現代化城市發展的必然選擇，然而綜合管廊建設前期投資巨大，以往單靠政府投資的模式不能實現在我國的大規模推廣，PPP模式的引入可以很好的解決資金短缺的問題。采用PPP模式建設綜合管廊，利用社會資本的力量為社會大眾提供公共產品，是未來城市基礎設施供給的重要方向，但如何吸引社會資本投資，保證管線單位、社會大眾各方的利益，目前還沒有明確的解決辦法。設計良好的投融資模式、制定合理的收費定價模型是采用PPP模式建設綜合管廊成功的關鍵，也是實現綜合管廊可持續建設的重要保障。
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