食品攤販之食品安全法律問題研究－IT工程師數位筆記本

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摘要建立完善的食品攤販食品安全責任制度是食品安全法律制度的一個重要方面。我國食品攤販提供的食品遍及城鄉，極大地方便了消費者，但是對食品攤販的食品安全制度的建設歷來都存在重處罰、重行政，輕民事責任的傾向，導致立法缺失和監管不力的局面。本文主要通過分析食品攤販生產經營的現狀及現行法律對流動食品攤販的規制，指出食品攤販在立法層級、市場準入、法律責任等方面存在的問題，進而提出完善食品攤販食品安全法律問題的合理化建議。

　　關鍵詞食品攤販行政監管民事責任
　　基金項目：本文為“2015年研究生科研能力提升計劃項目資助”。
　　中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.07.091
　　一、食品攤販之食品安全現狀
　　食品攤販自古以來就是中國飲食文化的重要組成部分之一，走街串巷的叫賣聲曾經陪伴了我們幾代人的童年，這種流動式的販售食品模式在一定程度上為人民群眾的經濟生活提供了便利。然而，近年來隨著社會經濟的飛速發展和我國城市化進程的加快，進城務工人員增多，農村剩余勞動人口不斷向城市轉移，再加上社會經濟體制改革的大環境，大量國有企業被關停并轉，許多職工下崗失業，造成城市的富余勞動力越來越多，導致整個社會的就業崗位供不應求，在這種情況下，為了獲取生存，越來越多的人將目光投向投資少、成本低、風險小、收效快的流動食品攤販行業，這一行業沒有稅收和攤位費等各項費用支出，對市場有較強的適應性，只要投入大量的時間和勞動力，就容易獲得較大利潤，而且，在大城市里的人們有不同的層次和消費需求，在市場經濟社會，有需求就有存在的空間，有消費市場就會有不斷為之滿足獲取利益的人們。因此，流動食品攤販行業的發展越來越快，到目前為止，不管是大城市甚至北京、上海、廣州這樣的一線城市，還是中小城市到村鎮街道流動攤販無處不在，發展十分迅速，他們都多在人群比較集中的地方擺攤設位，比如學校周邊、醫院附近、旅游景點、人流量比較大的公園、購物街道。與此同時，食品攤販行業的春天再次到來，它的興起不僅可以滿足不同人的消費需求，而且促進了城鄉一體化發展，為解決剩余勞動人口再就業問題提供了廣闊渠道。在這種情況下，食品攤販必將長期存在于我國的社會發展之中。
　　事物的發展總是存在兩面性。大量存在的食品攤販雖然在一定程度上滿足了人們的經濟消費需求，但其存在的社會問題也是極為明顯和突出的，如占道經營、妨礙交通、影響市容等。更為嚴重的是，食品攤販的流動性比較強，生產經營的衛生條件差，尤其是餐飲類攤販的食品安全得不到保障，在其生產經營過程中存在眾多的安全隱患，進而導致許多現實的危害和潛在的危害，日益威脅到人民群眾的身體健康。一方面，有些經營者為了降低成本謀取私利，用劣質的源材料、過期的食材、有毒的食品添加劑生產直接入口的食物，將其販賣給消費者，這對消費者的生命和健康產生嚴重的威脅甚至直接造成損害。另一方面，流動食品攤販常設于馬路邊上，學校門口，加工設施簡陋，衛生狀況差，廚余垃圾隨意丟棄，這種惡劣的生產環境給食源性疾病的傳播創造了條件，存在許多隱性的食品安全問題，給消費者的身體健康帶來潛在的危害，并且其危害是慢性的、持久性的。因此，流動食品攤販的食品安全問題亟待解決，刻不容緩。
　　二、食品攤販的食品安全法律規制
　　為解決上述存在的問題，我國通過一系列法律、法規、部門規章及規范性文件對食品攤販的食品安全進行調整。2015年新修訂的《中華人民共和國食品安全法》是調整食品衛生安全的基本法律，2009年7月2日實施的行政法規《中華人民共和國食品安全法實施條例》對食品攤販的食品安全作出更加細化的規定。2015年國家食藥監局根據新《食品安全法》起草了《食品安全法實施條例修訂草案（征求意見稿）》，對此條例的修改正在緊張的進行中。從現有的立法來看，我國《食品安全法》并沒有對食品攤販進行特殊的歸類，對其概念的界定主要體現在各地方立法當中，通常認為，食品攤販是指沒有固定經營場所、從事食品銷售或者提供餐飲服務的經營者。例如，《湖南省食品生產加工小作坊和食品攤販管理條例》第三條第二款規定食品攤販，是指不在固定門店，從事食品流通或者提供餐飲服務的經營者，包括流通類食品攤販和餐飲類食品攤販。河南、吉林省還將在批準的地點和規定的時間內經營作為界定食品攤販的要素。
　　2015年8月31日，國家食品藥品監管總局制定了《食品經營許可管理辦法》，于2015年10月1日與《食品安全法》同步實施。該《辦法》第五十三條規定：“對食品攤販等的監督管理，按照省、自治區、直轄市制定的具體管理辦法執行。”從現有的地方立法來看，食品攤販的市場準入制度可分為三類：登記制度、許可制度、備案制度。大部分地方對食品攤販實行登記制度，如北京、上海、吉林、湖南、甘肅等地，2013年《山西省食品生產加工小作坊和食品攤販監督管理辦法》第十二條規定“食品攤販生產經營實行登記制度”，餐飲服務類食品攤販，向縣（市、區）食品藥品監督管理部門申請；非餐飲服務類食品攤販，向縣（市、區）工商行政管理部門申請。有的地方對食品攤販實行備案制度，如河南規定，流通類食品攤販從擬經營地的鄉鎮人民政府、街道辦事處取得經營地點后十五日內，應當向所在地的縣級工商行政管理部門備案；餐飲類食品攤販從擬經營地的鄉鎮人民政府、街道辦事處取得經營地點后十五日內，應當向所在地的縣級食品藥品監督管理部門備案；備案辦法由省工商行政管理部門和省食品藥品監督管理部門制定。
　　三、食品攤販食品安全規制存在的問題
　　經過上述分析，我國對食品攤販的法律調整是從多方面展開的，《食品安全法》起總綱性的指導作用，更具體的操作細化到各地方政府的立法當中。但我國對食品攤販食品安全的法律規制仍然存在以下問題：
　　（一）授權立法監管，法律層級低，對食品攤販的食品安全重視不夠　　我國《食品安全法》對食品攤販的監管采取授權立法形式，食品質量安全標準只是作出原則性規定，對于流動食品攤販的概念沒有界定，對其加工規模、經營范圍也沒有明確，只是授權各級地方政府制定具體管理辦法。但自從2009年《食品安全法》實施到現在，各省對流動食品攤販的立法不太積極，目前僅有三分之一左右的省立了法，成為食品安全監管中的一個盲點。食品各個環節缺乏專門的系統性管理法律法規。現有的關于食品安全方面的法律均是對食品生產經營的某個環節或某類產品的專門規定，缺乏協調性和統一性。授權立法，法律層級較低，對食品攤販食品安全的重視不夠，進而導致執行力度弱，監管困難重重。
　　（二）市場準入制度規定不明確，導致在實踐中攤販主體進入門檻較低基本不設條件，對其監管困難
　　食品攤販具有數量多、分散性、流動性強的特點，對食品攤販準入管理的不統一往往導致一個經營主體在不同的地方適用不同的規章制度，有的省市市場準入較為嚴格，對于不正規不衛生的生產經營者來說進入較為困難，但有的地方完全沒有限制的準入，這為不負責任的食品攤販經營者提供較為便利的條件，在沒有嚴格監管的情況下在市場上販售不衛生甚至有毒有害的食品，嚴重威脅人民群眾的身體健康。較低的市場準入導致沒有市場準入，使得監管部門監管困難。
　　（三）重行政、刑事手段，輕民事責任
　　我國歷來重視對食品攤販的行政、刑事手段的監管，而忽視民事制裁的作用。2009年《食品安全法》法律責任一章中規定的大多是行政責任，刑事責任則援用《刑法》的規定，2013年《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》和2015年新修訂的《食品安全法》中依然著重視行政、刑事責任機制的建設，并強調兩種機制的相互銜接，這種習慣于使用命令控制式的管理思維，忽視其他主體的能動性和監管手段的多元化，致使管理手段單一、效果差。在食品攤販這一特殊的領域主要表現為：監管主體的缺失、監管手段單一和服務理念的缺乏。最終使得監管效果不理想，大多數食品攤攤販沒有納入監管范圍，處于無序發展的狀態。因此這種重行政、刑事手段，輕民事的監管模式，只能是治標不治本。
　　四、完善食品攤販食品安全法律制度
　　（一）完善法律法規，提高立法層級
　　立法應當符合社會發展要求，具有可行性，食品攤販法律法規的完善應當結合攤販本身的生產經營條件和消費者的需求，由立法人員和食品專業人士共同參與，實現多層次立法，多法并行，通過制定多部法律法規，對攤販食品安全的不同方面、不同環節進行管理。將食品攤販作為食品安全法中的一種特殊情況進行類型化規定，從具體的食品生產條件、經營環境、食品安全要求、市場準入條件、以及行政處罰、刑事責任、民事責任等的監督管理予以規制，以此來應對地方立法不積極的狀態。
　　（二）建立專屬食品攤販的市場準入制度
　　針對食品攤販市場準入混亂的情況，應當在《食品安全法》中建立專屬于食品攤販的市場準入制度。現行的《食品安全法》中規定的市場準入是針對大的食品生產企業而言，而食品攤販具有具有規模小、流動性強、成本低的特點，與大的生產企業適用統一的標準顯然是不公平的，在“有限準入”理念下，關注的只是經營以及希望獲取準入權的非經營，對于食品攤販生產經營者來說，通過市場準入從而進入市場是步履維艱，我們只有在現有的法律法規內建立專屬于食品攤販的市場準入制度，才能更好的引導食品攤販安全的進入市場。
　　（三）完善食品攤販民事責任制度
　　首先，增加《食品安全法》中的食品攤販民事責任條款，使得對違法經營者的追責有法可依。其次，在食品攤販侵權責任的追責中適用舉證責任倒置原則，降低受害方對缺陷食品和因果關系的證明負擔，由生產經營者對食品的缺陷和不存在因果關系承擔證明責任。最后，明確和細化食品檢驗機構的民事責任。在食品攤販侵權的司法實踐中，受害者一般不會向食品檢驗、認證機構追究民事責任，一方面跟民事責任制度規定的缺失有關，一方面消費者會覺得維權成本大。食品檢驗認證機構的連帶民事賠償責任條文并沒有發揮任何作用，而事實上食品安全檢驗、認證機構的監管失職與受害者的損害之間確實具有因果關系，應該承擔民事責任。所以，在我國的《食品安全立法》當中應當明確和細化食品檢驗認證機構的民事責任，使連帶賠償的民事責任能夠真正對受害者的民事權利實現救濟。
　　（四）統一立法，加強社會共治
　　社會共治理念的提出要求引導全社會共同關心、支持、參與食品安全工作，形成社會各方良性互動、理性制衡、有序參與、有力監督的食品安全社會共治格局。特別要加強和規范媒體披露和消費者索賠這兩種監管方式。一是要發揮新聞媒體輿論監督的特點和優勢，及時、真實的披露食品安全案件或事件，規范媒體監督。二是完善消費者索賠制度，消費者索賠是消費者行使監督權的一種形式，充分發揮消費者索賠制度的作用，與刑事責任、行政責任相互配合，共同改善食品攤販的食品安全問題。
　　注釋：
　　許顯輝.論食品生產加工小作坊和食品攤販管理法治化.行政法學研究.2013（2）.
　　羅云波、吳廣楓.從國際食品安全管理趨勢看我國《食品安全法（草案）》的修改.中國食品學報.2008.
　　文伊娃.小作坊食品安全的法律規制.吉林財經大學碩士學位論文.2014.31.
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